關于取消行政許可后行政管理模式的思考

鄭付亮

摘 要：民航局力推的飛行程序備案制正是通過經濟體制改革和行政體制改革的同步進行，逐步解決政府對市場的干預過多和市場監管不到位，政府職能越位缺位錯位的問題。文章分析行政審批制度存在的問題，以飛行程序備案制為例，以飛行程序網絡信息公開平臺為主要手段，提出備案制的若干政策建議，旨在提高民航局飛行程序管理科學化、規范化水平。

一、 行政審批制問題分析

行政審批是政府行政機關依法處理公民和企業的申請，以確定申請者的市場主體資格、限定申請者權利、明確申請者義務的行為，也是政府控制市場主體進入市場，限定準予進入市場的市場主體的行為，對市場主體的行為進行監管，管理市場客體和市場載體等一系列行為的總稱。行政審批的目的是通過審批的設置和實施達到有效控制市場經濟中的生產、經營規模，進而維護市場經濟秩序，維護社會公共利益。

在審批實施過程中存在以下問題：

1.審批的設定與實施缺乏統一規范

審批權設定的主體不夠明確，多頭審批、亂審批的現象屢見不鮮。實施程序法律法規目前并無統一的明確規定，因此審批環節眾多，程序較為煩瑣，效率低下。此外，由于部分法律、法規及規章的規定過于抽象，行政機關設立行政審批事項時有較大的自由裁量空間在審批過程中增加審批條件和手續以謀取部門利益。

2.審批事項過多過濫

人為的設置過多的市場準入障礙，抑制了市場主體的自覺能動性的發揮，干預了市場機制對資源的分配，限制了資源的自由流動，也壓抑了社會自組織的能力與社會自我協調能力，不利于市場體系的發育和完善，拖延了經濟體制的轉軌過程。現實中利用行政審批權實行地方壟斷，以及因審批實施不力而引起的重復引進和重復投資現象，則是審批過多過濫的例證。

3.審批缺乏相應的責任追究機制

在對行政審批進行監督的主體方面，多為行政機關的內部監督，缺乏公開性和透明性，自己監督自己，“既當運動員又當裁判員”，在實際的責任追究中很難真正發揮效用。在審批實施后，對審批實施之后對市場主體的經營行為的后續監管，沒有確立誰審批誰負責的責任制度，導致只批不審、審批過后忽視事中事后的監管得問題出現。

4.重審批輕監管

在審批制的監管模式下，行政機關難以改變慣性思維的定式，不習慣把工作的重心由事前的審批轉為對實施過程的監控，不愿意將管理者的身份轉換為服務者的身份，實施上沒有轉變行政理念，并未在實際的市場運行中起到實質的監管作用，反而是一方面行政成本增加了，另一方面增加了市場主體的經營成本。再加上在行政過程中信息不公開、信息不對稱，導致無法有效發揮政府的職能，無法保證公民切實維護自己的權益，政府在解決“市場失靈”過程中導致“政府失敗”。

以飛行程序為例，飛行程序設計包括飛行程序預先研究、飛行程序方案研究、飛行程序初步設計、飛行程序正式設計四個階段，其中飛行程序初步設計報告由運輸機場管理機構報地區管理局審查并出具意見，飛行程序正式設計報告由運輸機場管理機構報地區管理局批準，行政許可已嚴重影響設計工作，行政信息不公開已打破了市場平衡。

當前，民航局由于歷史比較悠久，管理比較規范，在航空公司合格審定、機場建設、人員資質、培訓機構和導航設施等諸多方面都有行政許可事項，是中央國家機關中行政審批較多的部門。按照黨中央、國務院關于深入推進行政審批制度改革工作要求，在國務院部門的行政審批項目第六輪集中清理中，民航局取消了機場飛行程序和運行最低標準行政審批，將其作為機場使用許可的一個前置項進行審批納入機場使用許可管理中。

二、政策措施及建議

在信息化背景下，網絡成為行政部門信息公開最主要的渠道。為提高網絡信息公開的針對性和有效性，提高行政效率，需要對信息資源進行統籌整合并建設統一的信息公開平臺，只有這樣才能提供便捷高效的信息公開服務，搞好市場和行政部門的關系。

1.實行備案制的市場監管模式，實現行政職能轉變

將行政部門對市場的監管由事中轉移到事后實質監管上來，形成以市場主體的自律監管、公眾積極參與監管等多主體參與的監管模式。具有飛行程序設計資質的單位已從原有的地區空管局和民航設計院到現在的飛行程序設計公司，備案制的實施取消了在市場準入階段對市場主體資格資質的審查，只需要提供規定的備案材料即可進入相應的市場領域開展經營，使市場主體真正實現公平條件下的自主決定、自負盈虧、自由競爭。各單位可通過信息公開平臺進行單位資質備案，不僅減少了辦理時間，同時還降低了行政管理成本。

2.公開信息的整合與分類

信息資源的整合主要是做兩件事：一是將各類信息統一化、標準化，將分散在各部門業務系統的數據集中存儲在共享數據中心，提供跨部門的綜合數據，需發布涉及共享數據的有關信息時，可直接從共享數據中心提取。二是將各類已有的信息瀏覽和發布平臺進行集成。飛行程序設計單位需共享單位資質、設計人員資質、歷史業績、費用以及與需求單位互相評價等信息，同時信息分類可按服務對象分類，為面向設計單位、面向需求單位、面向監管單位和面向社會公眾四類，確保對象類別和公開內容的一致和商業秘密安全。

3.完善“權限管理、考核監督”機制

一是權限管理的機制，根據信息公開不同對象的需求進行分門別類設置，使公開平臺滿足不同類別人員的使用需求。二是公開監督的機制信息公開需要兩方面監督，一方面監管管部門對設計單位與需求單位統一進行檢查指導和監督評估；另一方面各設計單位與需求單位互相監督，對歷史業績的數據提供真實保證。

三、 總結

飛行程序網絡信息公開平臺可以有效整合分類信息資源，簡化行政手段，同時減少政府的審批權限，縮小審批制實施的范圍，還權于市場，還權于民，向消費者分享改革紅利，也是民航業推進行政體制改革重要措施。在此基礎上，也可將空管設備采購、機場建設等項目加入信息公開平臺，完善市場經濟在民航業中的競爭力，推進市場經濟發展。

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