鄉村法治建設存在的主要問題與對策研究

王鑫

摘 要 法治是實施鄉村振興戰略的重要保障。各地在推進鄉村法治建設上取得了一定成效，摸索出一批行之有效的方法，但在實際情況中仍然存在著長期以來積累和形成的制約著鄉村法治建設深入推進的問題，基于此，結合這些問題進行了分析和對策研究。

關鍵詞 鄉村；法治建設；對策

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.27.053

黨的十九大提出實施振興鄉村戰略，2018年中央一號文件印發了《關于實施鄉村振興戰略》的意見，是深入推進鄉村法治建設、為實施鄉村振興戰略提供法治保障的思想行動指南。改革開放以來，山西省“三農”工作取得長足發展，農村群眾在基本生存需求得到滿足的同時，進一步提出了豐富精神文化生活、擴大政治參與、實現全面發展等新的更高的要求。

1 鄉村法治建設中存在的主要問題

1.1 鄉村干部對法治建設認識片面，理解不深

鄉村治理中，法治是重要保障。在實際工作中，有鄉村干部對法治的理解較為片面，認為法治建設是“高大上”的工作，憲法法律才是“法”，省、市、縣、鄉定的制度和村里的村規民約都不屬于“法”，只重“大法”，忽視甚至無視“小法”。有的認為，依法治國是行政執法和司法部門的事情，鄉村干部手里沒有執法權、審批權、處罰權等權力，不需要組織開展法治工作，認為“執法”才是“法治”，“守法”不是“法治”，依法辦事意識不強，依法決策水平不高。有的認為，法治建設主要是“四民主、兩公開”，對農村的經濟發展作用不大，與農村的實際情況不能緊密結合，限制了干部行為，不利于調動農村干部的工作積極性。

1.2 鄉鎮機構職能設置不適應鄉村法治建設的要求

1）職崗不匹運行難。鄉鎮目前主要存在事權、人權、財權不匹配問題，有的部門事權人權財權全部交給鄉鎮管理，有的部門僅給事權、財權，不給人權，有的部門光給事權，不給人權、財權，致使鄉鎮事權多于人權、財權，權力在上面，責任下面擔，導致一些工作落實起來比較困難[1]。2）上粗下細承接難。實行簡政放權，有的權力放到了鄉鎮，但鄉鎮實際上沒有承接能力，出現了權力“斷鏈”問題。例如，晉城市巴公鎮自2013年被劃為山西省轉型綜改擴權強鎮試點以來，先后有市、縣兩級10個部門的54項權力下放到該鎮，但由于沒有對應機構、人員素質差等因素承接不了，一段時期44項權力被閑置，不但沒有激發出應有活力，反而造成了不少管理“盲區”，導致工作推進不力。3）程序繁瑣便民難。職能部門過多地考慮規范流程、統一管理，把權力從街道收回到縣級，造成了群眾辦事程序多、成本高的問題。

1.3 鄉鎮之間、村與村之間法治建設發展不平衡

全省鄉村法治建設取得了一定成效，但同時也存在各市在推進鄉村法治建設上進展不平衡的問題。有的基礎好、動手早、抓得緊，推進力度較大；有的沒有結合實際進行深入研究，工作缺乏著力點、突破點，工作推進較為緩慢。少數縣（市、區）在鄉村如何加強法治建設上研究不夠，有的簡單地以職能部門的標準要求鄉村，沒有充分考慮鄉村一級的實際；有的以鄉村日常工作代替法治建設，一些部門、鄉鎮束手無策，不知從何下手；部分鄉村干部素質不高，工作措施被動，存在行動遲緩、決策不公開、慢公開，村務一季一公開，達不到一月一公開要求，導致問題頻出。有的農村在研究重要事項時，議題沒有提前報鄉鎮黨委審核把關，有的鄉鎮沒有健全農村事務審核把關機制，一些村務監督委員會職責定位不明確、作用發揮不明顯，導致監督弱化和缺失[2]。

1.4 制度設計存在機械繁瑣的問題

制度建設是鄉村法治建設的根本所在，制度設計的優劣直接影響著法治建設的成效。有的農村制度動輒上百條，繁瑣、冗長，存在形式主義，過分追求步驟和程序，用一大堆文件、資料來體現工作成果和實際成效，不僅鄉村干部記不住、不會操作，浪費時間精力，而且群眾也感覺抽象、看不明白，重形式輕效果，影響了制度的落實。1）缺乏系統性，面對基層，上級部門有各自的規矩，致使基層的制度很多，這里要求上墻，那里也要求上墻，有的基層單位甚至達到了沒有墻面可掛制度的現象。2）缺乏可操作性，制度建立缺乏量化、細化的指標要求，制度過于籠統、過于原則，一般性要求多、剛性要求少。3）缺乏執行力，存在重建輕用、重建輕罰現象，對不執行制度或違反制度的處理，缺乏具體強制性的規定和約束，要求不具體、責任追究不到位，造成制度執行沒有剛性。

1.5 鄉村干部和農民群眾的法治意識還比較淡薄

1）基層干部整體法治能力不足。基層權力行使缺乏有效的制度規范，部分基層干部人治思維和官本位思想仍很嚴重，習慣于“做工作”“講人情”等工作方式，憑經驗和個人想法作決策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、執法不嚴，不能熟練運用法治思維、法治方式和法治手段完善治理機制、解決具體問題。2）基層干部整體法治觀念還比較淡薄[3]。“緊盯權利、無視義務”等問題還比較突出，農村尊法學法守法用法氛圍不濃，農民群眾法治意識亟待增強。3）涉農矛盾糾紛處于多發態勢。干群關系、土地確權登記、土地征占、承包地流轉等引發的新矛盾、新問題不斷產生，涉農糾紛的化解難度不斷加大，基層干部在處理應對這些矛盾糾紛時存在隨意性和短期性，沒有形成持續穩定的機制。

2 對加強鄉村法治建設的建議

2.1 堅持問題導向，加強頂層設計與分類指導

1）加強頂層設計與基層實踐的雙向互動。針對鄉村法治建設中存在的問題和基層干部群眾的呼聲，對鄉村法治建設進行頂層規劃部署，將基層實踐中行之有效的經驗和做法吸收其中，納入鄉村振興戰略總體規劃，為基層實踐提供指導。2）加大分類指導力度。市、縣（市、區）黨委、政府要重心下移、一線指揮，針對農村人口結構流動變化、農村利益主體日趨多元、農民服務需求更加多樣等新情況新問題，區分城中村、集體經濟強村、無集體經濟收入的農村、被定為移民搬遷安置點的農村和“空心化”突出的邊遠村、小微村等類型，制定不同的法治建設標準。

2.2 優化鄉鎮機構設置，堅持鄉村共建

堅持鄉村共建，把“鄉”和“村”捆綁起來，綜合考慮、一體推進。1）優化鄉鎮一級機構設置。加大鄉鎮黨政機構和站所的整合力度，深入推進撤鄉并鎮，實施擴權強鎮。2）科學合理調整建制村規模。積極穩妥推進建制村優化整合，創新完善基層黨組織設置，按區域聯建黨組織，探索在農業園區、中心村、農村社區、城鄉結合部等建立聯村黨委、黨總支或聯合黨支部，設立“一核多元、合作共治”村級治理體系。3）理順鄉鎮管理體制。盡快啟動鄉鎮機構改革工作，理順條塊領導、垂直領導各中心、站、所體制，全面清理鄉鎮基層站所主管和協管關系，明確鄉鎮基層站所隸屬關系，規范業務關系，將人財事物“四權”統一下放到鄉鎮，充分授權、形成合力，推進涉農執法力量下沉。

2.3 立足基層實際加強制度建設，健全基層治理機制

鄉村法治建設涉及微觀工作多、牽扯面廣，其中最重要、工作量最大、最耗費精力的是制度機制建設。鄉村干部經常談及“上面千條線，下頭一根針”的情況需要破解。鄉鎮一級既是運動員，又是裁判員，還是評論員，單靠自身力量做好重大制度機制的建立健全工作比較困難、力不從心，即使開展一些總結探索工作，往往也難以治到本、改到位。這就需要省、市、縣上下聯動，相關部門左右協同，對一些關系全局的重大制度改革，以及一些難度較大、時間緊迫的重要改革，直接組織力量進行攻關，通過“智力輸送”和“制度供給”激發鄉村改革活力、拓展基層實踐空間[4]。

2.4 加強法治宣傳教育，提高干部群眾法治觀念

采取分級培訓、巡回講座、案例教育、經驗交流、樹立典型等方式，加大對鄉鎮黨政“一把手”、農村“兩委”主干、農村第一書記、大學生村官、村務監督委員會主任的法治培訓與定期輪訓，提高鄉村干部法治素養；以“法律進鄉村”為載體，利用傳統媒體和新興媒體開展多樣化的普法宣傳，通過市（縣）廣播電視、村廣播站、開辟宣傳欄、建設法治文化大院（廣場、街道）等途徑和發放宣傳資料、召開村民會議宣講、用身邊人身邊事以案說法、拍攝普法微電影、制作法治動漫等方式，開展經常性法治宣傳教育，引導村民學法、懂法、守法、用法，運用法律手段和方式解決問題；把培育和踐行社會主義核心價值觀要求融入農村法治文化建設，以紅色文化、廉政文化、誠信文化為底蘊，創新和發展具有鄉土特點的民俗文化、忠孝文化、鄉賢文化，開展法治鄉村創建和示范點建設活動，營造守法治、講道德的文化環境，提升鄉村治理水平。

參考文獻：

[1] 栗崢.鄉土糾紛解決的路徑選擇與正義表達[J].中外法學，2011，23（2）：303-321.

[2] 郭星華，邢朝國.從送法下鄉到理性選擇——鄉土社會的法律實踐[J].黑龍江社會科學，2010（1）：129-133.

[3] 董磊明，陳柏峰，聶良波.結構混亂與迎法下鄉——河南宋村法律實踐的解讀[J].中國社會科學，2008（5）：87-100.

[4] 李牧，李麗.當前鄉村法治秩序構建存在的突出問題及解決之道[J].社會主義研究，2018（1）：131-137.

（責任編輯：劉昀）