重點生態功能區產業發展困境及政策思路

劉幼遲

·產 業 發 展·

重點生態功能區產業發展困境及政策思路

劉幼遲

我國實行主體功能區劃以來，重點生態功能區承擔了重要的生態功能，保障了區域及全國范圍的生態安全，保持并提高了生態產品供給能力。但因受制于發展基礎和政策約束等多方面原因，重點生態功能區的產業發展在實踐中存在“發展”和“保護”難以平衡、產業層次及發展水平較低、產業配套設施較差和生態紅利釋放不足等主要問題。本文就其主要的產業發展困境，提出在重點生態功能區的產業發展中，既要保證生態功能，又要通過充分發揮本地資源優勢，釋放生態環境資源紅利，探索形成鼓勵發展和控制發展并舉的跨越高消耗、高污染產業發展階段的新路徑，促進經濟發展和民生福利，使生態效益、經濟效益、社會效益能夠相得益彰。在此基礎上，本文還提出了以注重制定平衡型、功能型產業政策、盡快實施重點生態功能區的空間規劃體系、完善不同類型空間置換的“飛地”政策、建立“生態區政府”與“生態受益區政府”間利益補償政策等為主的政策建議及相關保障機制。

主體功能區 生態功能區 產業發展 生態資源

我國實行主體功能區劃以來，重點生態功能區承擔了重要的生態保障及生態產品供給功能。為引導地方政府加強環境保護和民生改善，國家實施了重點生態功能區轉移支付政策和一定程度上因地制宜的差異化約束性產業政策。但是，由于受到發展基礎和各方面條件限制，重點生態功能區一直沒能很好地將“保護”與“發展”兼顧，經濟落后、就業困難、人均收入低等問題依然沒有獲得解決。本文旨在探索如何一方面加強生態保護強化底線約束，使相關政策規定能夠順利有效實施，保證重點生態功能區發揮主體生態功能；另一方面又能夠減少對國家財政的依賴，謀求更根本和長遠的發展方式，以發展適宜的產業為途徑真正解決生態區的民生福利和經濟發展，切實提高人民群眾的“獲得感”，做到“保護與發展”兼顧，促進區域經濟協調發展和主體功能區規劃深入推進。

一、發展現狀

重點生態功能區是指承擔重要生態功能，關系全國或較大范圍區域的生態安全，需要在國土空間開發中限制或禁止進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域，其范圍包括主體功能區劃中限制開發區域內的重點生態功能區和禁止開發區域。重點生態功能區在全國各地均有分布(見圖1)，但是主要分布于西部地區。這些地區往往多山地而少平原，水資源時空分布差異大，生態環境相對脆弱，自然災害發生頻率較高，但能源和礦產資源豐富，開發利用前景廣闊。

圖1 國家重點生態功能區示意圖資料來源：國務院，《全國主體功能區規劃》，人民政府網。

2010年國務院印發的《全國主體功能區規劃》，確定了25個國家層面的重點生態功能區，包括436個縣級行政區。2016年9月，國務院批復國家發改委《關于調整國家重點生態功能區范圍的請示》，同意將240個縣(市、區、旗)和87個重點國有林區林業局新增納入國家重點生態功能區。至此，國家重點生態功能區的縣市區數量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。*國務院印發《關于同意新增部分縣(市、區、旗)納入國家重點生態功能區的批復》(國函〔2016〕161號)。重點生態功能區雖然分布范圍廣闊，各地情況差異較大，但普遍而言經濟發展水平落后，人民生活水平不高，其中扶貧重點縣385個，*數據來源：國家發展改革委規劃司。屬于國家扶貧開發重鎮。

重點生態功能區在國土面積中占比過半，其發展狀況和發展水平愈發具有舉足輕重的意義。為加強重點生態功能區的生態環境保護和民生改善，目前中央政府主要在兩個方面推進工作。一是轉移支付。2008年中央財政出臺了國家重點生態功能區轉移支付政策，對限制發展導致的生態保護成本、發展機會成本進行補償。政策出臺后，轉移支付力度逐年增加(見圖2)，轉移支付范圍穩步擴大。截至2016年，重點生態功能區轉移支付范圍覆蓋的縣域達到725個；2017年，轉移支付預算金額達到627億元。*財政部：《關于2017年中央對地方稅收返還和轉移支付預算的說明》，2017年。二是建立產業負面清單。2016年10月經國務院批準，國家發改委印發了《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》(以下簡稱《辦法》),提出建立“縣市制定、省級統籌、國家銜接、對外公布”的工作機制，明確要強化約束邊界，將已經明確的限制類和禁止類產業作為底線，進一步細化從嚴提出需要限制、禁止的產業類型。該工作目前正在各地逐步推進。

圖2 2012—2016年國家重點生態功能區轉移支付增長情況數據來源：財政部網站。

二、主要問題及原因分析

(一)主要問題

受制于發展條件和政策約束等多方面原因，重點生態功能區的產業發展在實踐中主要存在如下問題：

1.發展和保護難以平衡

一方面重點生態功能區要堅守生態紅線，承擔多種生態功能，因此諸多經濟效益高但對環境存在損害的產業不允許進入，而其他經濟效益較好同時環境友好的產業又常常由于生態地區當地條件不具備而缺少進入或發展的機會。另一方面部分地區存在忽視生態保護強行發展污染產業的情況，雖然一定程度改善了地方財政，但對生態的破壞會產生難以補救的影響，并會承擔來自于民眾的社會壓力，影響社會穩定。

2.產業層次及發展水平較低

總體而言，重點生態功能區經濟總量與規模偏小，農業產業化程度不高，服務業發展水平較低且相對滯后。工業的支撐作用不強，工業經濟始終處于低速徘徊狀態，產品主要處于價值鏈中低端，產業鏈配套和延伸能力不夠，增長方式由粗放型向集約型轉變步伐較慢，技術攻關和新產品開發能力不強，產品利潤及附加值有限。同時，高素質高學歷人才極少。本地人才培養能力差，也缺少吸引外部人才的機會和條件，因而降低了產業發展的內在活力。

3.產業配套設施較差

重點生態功能區多處于偏遠、偏僻地區，電力、通訊、郵電、金融等服務機構有限，基礎設施建設投入嚴重不足，尤其是交通基礎設施仍然有待大幅度改善。交通目前主要以公路為主，公路等級較低，路網多為二、三級公路，鄉鎮分布距離較遠，內外交通瓶頸障礙嚴重阻礙了商貿流通業的發展，成為制約經濟社會發展的主要障礙。

4.生態紅利釋放不足

重點生態功能區雖然生態資源和環境資源豐富，但缺少將生態資源轉化成經濟效益的軟硬件條件和發展機制，“生態紅利”多留于紙面，在產業活動中不能切實有效地將生態優勢轉化為經濟優勢，因此“綠水青山”難以成為“金山銀山”，生態紅利在推動經濟發展中貢獻有限。

(二)原因分析

區域產業經濟發展往往存在以下幾大“效應”，其發揮作用的機制過程使重點生態功能區的產業發展易于陷入困境。

1.產業轉移的漏斗效應

在東部地區的產業轉移過程中，一些相對發達的城市化地區已進入招商選資階段。而重點生態功能區雖然環保門檻高，污染排放要求高，但是土地供給充裕、企業落戶成本低、勞動力廉價，因此常會成為產業高標準平面中的一個個“小漏斗”，低層次低水平產業漏在其中，并在之中形成遍地開花的格局(見圖3)。

圖3 產業轉移的漏斗效應

2.產業發展的虹吸效應*虹吸效應主要指發達經濟體對優質資源進行吸附，從而對周邊欠發達經濟體產生負面影響的現象。

重點生態功能區受制于產業發展的虹吸效應具體體現在三個方面：

一是重點生態功能區的產業發展要素被城市化地區所吸附，向城市化地區流出。由于重點生態功能區主要位于中西部經濟欠發達地區，在區位條件、基礎設施、物流成本、市場機制等方面存在天然劣勢，不僅難以發展產業，而且通常是資金和人才的凈流出地。

二是由于重點生態功能區產業發展的限制更多、門檻更高，一些污染程度偏高但是經濟貢獻度較大的產業項目無法進入，只能在重點開發區發展和聚集。這使得重點生態功能區與其他地區相比，處于不平等的競爭環境，加劇了與其他地區之間發展的不平衡。

三是由于受到資金、技術、人才等方面的約束，重點生態功能區主要從事生態產品的初級加工、能源產品的初級開發，常常處于產業鏈條的低端，從產業發展中獲得的生態紅利和資源紅利有限。而城市化地區或發達地區由于掌握資金、先進技術和管理經驗，通常處于產業鏈條的中高端，從而將生態地區產業效益中的絕大部分吸走，成為生態紅利的最大受益者。

3.產業發展的極化效應

基于以上分析，同重點開發區和優化開發區相比，重點生態功能區在發展起點、政策環境、產業發展機會、產業發展水平等方面的差距不斷拉大，極化效應日益顯著。

對于這種經濟發展的空間不均衡性，在較小的地理范圍中存在是合理的。但是在大尺度的地理范圍中，則很容易引起各種社會問題。主體功能區規劃是從資源環境承載能力和人與自然和諧發展的角度提出來的一種發展新理念，試圖通過公共服務的均等化解決區域之間經濟發展的不平衡問題。但是，如果單純強調“公共服務的均衡”而忽略“地域之間發展的相對均衡”，其結果有可能會加劇“中心”與“邊緣化”的傾向，最終也不利于實現公共服務的均等化，不利于從根本上改善民生。

4.社會反彈效應

近年來，百姓的環境意識已經覺醒，對環境質量的重視程度不斷上升，由此產生的維權事件也日益增多。越是在生態環境優越的地區，百姓對環境的珍惜意識越強，社會反彈效應越大，因此重點生態功能區因不環保項目的進入而產生的社會事件越來越多，社會壓力驟增，在“保護和發展”的關系處理上面臨更大的困難。

三、發展思路與路徑

前述困境問題單純依靠市場的力量難以解決，特殊的區域特征和所承擔的主體功能決定了重點生態功能區尤其需要政府引導和配套政策支撐。妥善解決重點生態功能區所面臨的保護和發展的矛盾問題，以及同其他地區之間發展差距日益拉大的問題，對于保障主體功能區規劃的順利實施具有重要意義。

在發展思路上，重點生態功能區的產業發展既要保障國土生態安全，提供生態品供給，實現由“靠山吃山、靠水吃水”向“靠山養山吃山、靠水養水吃水”轉變；又要通過充分發揮本地資源優勢，釋放生態環境資源紅利，提升經濟發展和民生福利，使得生態效益、經濟效益、社會效益相得益彰。為破解產業困境，探索跨越高消耗、高污染產業發展階段的新道路，可形成鼓勵發展和控制發展并舉的發展路徑。

(一)鼓勵性發展

依托本地特色資源，探索不會對生態環境產生“負外部性”*負外部性也稱外部成本或外部不經濟，指行為主體的活動對他人和社會所產生了負面影響，使后者支付了額外的成本費用但又無法獲得相應補償的現象。的產業發展模式。通過采取鼓勵、支持等正向推進手段，促進重點生態功能區的產業發展。主要包括推進以“內向挖掘”為重點的特色產業和虛擬產業，以及以“外向聯動”為重點的“飛地”產業和協同產業模式。

1.特色產業

根據本地稟賦和基礎，選擇有比較優勢的特色產業發展并逐漸壯大，如特色旅游、特色農業、特色文化等。塑造良好發展環境，注重發揮市場機制的作用，通過擴大規模、完善體系、塑造亮點，避免周邊城市化地區的虹吸效應，將特色產業打造成為重點生態地區未來的支柱產業。

2.虛擬產業

重點生態功能區在保護生態環境的同時尋求產業和經濟的發展，需培育綠色低碳、科技含量高的新興產業增長點。信息化發展已逐漸普遍呈現“互聯網+”的特征，而主要以互聯網為媒介和工具的虛擬產業，為后發地區提供了機遇，可作為重點生態功能區未來的一個重點產業發展方向。多數生態功能區因地處偏遠，信息相對閉塞，大量產品無法與外界需求相呼應，因此應充分利用互聯網。重點：一是推動生產與消費的相互促進，幫助企業構建發現和預測市場需求的能力，推動企業生產方式向更加貼近消費者需求轉變，鼓勵大數據和云計算平臺商用項目，促進企業應用大數據技術，進行精準營銷活動；二是規范電子商務行業秩序，盡快出臺相關法律法規，防范虛擬交易中的各類風險，打擊網絡銷售中的商業欺詐和各類商業賄賂行為，優化電子商務環境，建立網絡信用機制；三是通過互聯網信息技術促進產業鏈企業間信息協同，搭建為中小企業和產業鏈服務的公共信息和軟件平臺；四是加強與電子商務相配套的道路交通和物流建設，使產品在有外部需求的情況下能夠“出得去”。

3.“飛地”產業模式

發展產業不能以破壞環境為代價，要在不同空間區域內規范開發、創新開發。重點生態功能區可采取“飛地經濟”的模式，打造產業園區。在互相獨立的行政區域之間，打破本身行政區劃方面的限制，進行跨空間的行政管理和經濟開發，將產業園區集中布局在可進行產業開發的區域范圍。在推進產業發展和招商引資過程中，把生態功能區中“飛出地”的項目或資金，置于行政上互無隸屬關系的“飛入地”開發區域進行實施，利用稅收分配、政績考核、統籌管理等合理有效的利益分配制度實現兩地互惠雙贏。

4.協同產業模式

在不同行政區域內進行產業合作協同發展。通過與相對發達地區的產業協作，建立產業共建園區，一方面通過聯動，提升發達地區的產業和企業在全國乃至國際市場的競爭力；另一方面提升生態區的產業發展水平，尤其是對相對高端產業的培育能力。重點：一是在基礎設施等園區配套方面取得實質性進展；二是強調環境導向，在園區承接產業轉移中形成選擇機制；三是調動各方資源，通過協同形成“乘積效應”；四是加強督查考核，倒逼責任落實。

(二)控制性發展

重點生態功能區資源環境承載力低。根據主體功能要求，限制大規模高強度的工業化開發，以提供生態產品為主，同時也提供小量的工業品。在產業發展中，需執行比其他類型的主體功能地區產業發展更嚴格的控制手段。主要包括以下兩類做法。

1.限制布局

重點生態功能區生態脆弱性高。《辦法》主要以《產業結構調整指導目錄》(見表1)和《市場準入負面清單草案(試點版)》中的限制和禁止類產業為底線，對于《辦法》規定的禁止范圍的產業，要絕對的禁止，堅決不允許發展。對于《辦法》規定的限制范圍的產業，必須滿足規定標準條件后，才能進入發展。在遵照《辦法》的前提下，嚴格而不硬干，探索切實可行的落實辦法，制定相關限制布局的政策措施。

表1 《產業結構調整指導目錄》中限制類和禁止類產業類目及子項數目

一是設置準入標準。在招商引資和承接產業轉移中，在限定的時間范圍內建立產業準入門檻的動態調節機制，不斷提高節能減排、體量規模、技術安全等方面的產業準入門檻，拒絕不合規行業企業入駐。

二是建立產業退出機制。按照強制與引導相結合的原則，一方面通過綜合管理、法律及必要的行政手段，強制淘汰落后產能；另一方面，對于不符合要求的現有產業，進一步通過設備折舊補貼、土地置換、遷移補貼、關停補償等手段，進行跨區域轉移或淘汰，對受損企業提供合理的補償或轉移安置費用。

三是設立產業援助機制。在目標考核、技術應用、要素供給等方面設定標準，通過倒逼機制迫使處于標準線邊緣的企業主動轉型。同時，可從政府財政收入或地區可持續發展基金中切出一定比例資金，設立衰退產業援助基金。根據產業衰退不同程度，對重點生態區傳統產業的轉型發展、產業技術開發等給予一定的資金扶持。

2.限制空間

對于雖不在負面清單范圍但也可能存在污染排放的產業，在空間上要引導集中開發，集聚發展，禁止成片蔓延或遍地開發式擴張。原則上不再新建工業開發區，對已有的開發區不再擴充占地范圍，并逐步改造成低排放“零污染”的生態型園區。

一是建設低碳園區。走“產業園區+項目”相結合的低碳發展路徑。加強對園區內產業進行設備的大型化、數字化、智能化、網絡化改造，推廣和應用低碳技術，降低已有工業行業的二氧化碳排放水平。選擇一批技術成熟、減排潛力大的低碳綠色技術，實施應用示范工程。提升行業技術，促進產業轉型，著力實現向“高精產品、高附加值、高技術”方向轉軌。

二是建設循環園區。政府充分運用政策引導、法規規范和投資扶持等方式，推動循環園區建設。通過科學規劃環境保護措施，實現園區基礎設施的共享利用，構建入園產業合理結構，鼓勵開發區內的企業進行能量梯級利用、資源循環利用、土地集約利用和水的分類利用，鼓勵企業間進行廢物交換利用。

三是建立監管機制。全面落實相關企業和政府的生態保護和恢復治理責任。嚴格控制企業排污許可證發放，運用科技手段強化監管，保證區域內污染物排放總量持續下降。對直排、偷排等惡意背法舉動，依據法律取上限予以處罰。

四、政策建議及保障機制

(一)政策建議

有必要運用科學、系統、可操作的產業政策進行引導，使重點生態功能區產業活動在符合主體功能定位的同時，增強其經濟增長內生動力和自我發展能力，現提出以下幾方面的政策建議。

1.引導正確的發展理念

對于以山脈、森林為主要類型特征的重點生態功能區，要樹立“嚴格保護，統一管理，合理開發，永續利用”的理念，以生態植被保護和修復為前提，地方政府制定與實施鼓勵特色產業發展的政策，調整區域內產業結構，延伸并拓展生態經濟的價值鏈。就水源涵養區、水源補給區為代表的重點生態功能區而言，要始終把生態環境保護作為實現經濟社會協調發展的重中之重，樹立“以保護促開發，以開發促保護”的理念，結合本地資源環境承載能力、經濟社會發展階段等綜合因素，制定與實施嚴格的產業與環境準入政策，限制高耗水與水污染負荷重的產業發展，引導和鼓勵產業向發展條件較好區域集聚，有序退出本地區，確保國家重要生態安全的生命線。

2.盡快實施重點生態功能區的空間規劃體系

明確細化功能區內生態、生產和生活空間管制界限，從可持續發展的角度合理確定區域內各類空間的比例，堅決遏制生產和生活空間無序蔓延擴張的局面。合理確定確立空間規劃基礎單元，在每一個國家級重點生態功能區內部，可以以鄉鎮或行政村為基礎單元，增強規劃的針對性和精準性。提高空間規劃的科學性，強化空間規劃的嚴肅性和權威性，保持空間格局的相對穩定性。

3.注重制定平衡型、功能型產業政策

改變我國過去一段時期實施非平衡型、選擇性為主的產業政策，改變選擇特定的具體產業以及產業內特定的技術路線與工藝、特定的產品甚至特定的企業進行扶持，在國家重點生態功能區實行功能型產業政策，即對于所有行業、企業的生產、消費等活動，只要符合國家重點生態功能區發展方向要求的，如節能減排、淘汰落后產能、提高產品技術含量和附加值等，均應減少干預并加強鼓勵；而對不符合發展方向的產業行為，則一律采取懲罰性政策。比之選擇型政策，制定功能型產業政策對于促進國家重點生態功能區的發展將能發揮更大的成效。

4.完善不同類型區域產業發展空間置換政策

生態功能區既不適合大規模集聚產業，更不能發展高耗能、高污染產業；然而，城市化地區則相對適宜發展大規模高強度產業。為此，打破區域行政邊界，以“空間騰挪、共建共管”為策略，制定與實施生態功能區“產業飛地”的政策，政府積極協商，從體制、機制、政策上為“產業飛地”發展創造好的環境，解決生態功能區和其他類型區各自的發展瓶頸問題，實現互利共贏地持續發展或跨越發展的經濟模式。

5.制定“生態區政府”與“生態受益區政府”之間的利益補償政策

為了保證生態功能，重點生態功能區產業經濟活動受到限制甚至有些產業必須退出。從統籌全局和長遠利益角度來考慮，生態區政府和受益區政府之間應建立合理的生態功能區補償機制，彌補生態區在產業發展上的“讓步”，緩解發展與限制的兩難矛盾。明確責權主體和受體，中央監管，地方為主，按照“誰受益，誰付費”原則，統籌各方利益，運用財政轉移支付、生態外部分攤等手段，以合理的生態補償價格機制，來保證生態功能區得到大體相當的公共服務，保證當地居民享有大致相同的發展機會。

6.加快推進國家自然資源產權、資產管理、監管體制改革實踐

按照十八屆三中全會文件關于加快生態文明制度建設要求，在國家重點生態功能區具體制定相關政策，深入落實自然生態空間確權登記，進一步完善自然資源產權制度。不僅明確國有或集體所有權，還需明確資產的使用、開發、收益等權限，探索國家自然資源資產管理體制和監管體制改革。

(二)保障機制

為保障政策的順利實施，可重點從以下五方面加強保障機制建設。

1.考核機制

強化主體功能考核指標，增加生態文明在考核評價中的權重，注重增量考評和存量考評并重，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系。以系統、規范的方法編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。分類考核重點生態功能區域產業發展情況，主要包括開展整體發展狀況的區域評估分析，產業發展規劃適應性評估以及產業項目評估。

2.市場機制

積極探索資源使用權、排污權交易等市場化生態補償模式。改變過去以“單中心”政府為主體的生態補償機制，發揮市場和社會民眾參與生態補償的重要作用，形成政府、私營部門和公民社會共同參與的多元主體組織形式，在區域內、區域間以及保護者和受益者之間建立市場機制為主體的多元生態補償機制。

3.財稅機制

繼續加強對重點生態功能區基層政府的轉移支付力度，形成動態調整機制，提高當地對自然保護區投入能力和當地政府支持產業結構調整升級的能力。發揮稅收在優化國土開發空間中的作用，在重點生態功能區發展適宜產業的稅收優惠政策，重點對從事水資源保護開發、植樹造林、種草、退牧還草等企業實施稅收優惠。

4.人口機制

一方面，引導人口集中，在重點生態功能區選擇培育若干縣城和重點鎮進行集中布局，并配合進行產業集聚和公共服務建設。另一方面，引導實施積極的人口退出。加大當地義務教育、職業教育和職業技能培訓工作力度，增強勞動力跨區域轉移就業的能力。對禁止開發區域的人口逐步實現有序轉移，實施生態移民工程。

5.金融機制

優化信貸政策，鼓勵和引導各類非銀行機構在國家主體功能區建設中發揮資金融通的作用，引導和鼓勵商業銀行優化信貸結構，嚴格限制向不符合主體功能區定位的項目提供貸款。加強政策性金融，在限制開發區要充分發揮開發性金融在生態建設、小城鎮建設、棚戶區改造和特色適宜產業發展等方面的作用。

1.劉欣、王永清：《我國重點生態功能區研究現狀分析》，《世界林業研究》2014年第1期。

2.邱倩、江河：《論重點生態功能區產業準入負面清單制度的建立》，《環境保護》2016年第14期。

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4.肖金成、劉通：《把牢生態環境保護的第一道關口》，《環境保護》2017年第4期。

5.張文彬、李國平：《國家重點生態功能區轉移支付動態激勵效應分析》，《中國人口·資源與環境》2015年第10期。

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7.環境保護部、國家發展改革委、財政部：《關于加強國家重點生態功能區環境保護和管理的意見》，環境保護部網站，2013年1月22日。

8.財政部：《關于2017年中央對地方稅收返還和轉移支付預算的說明》，財政部網站，2017年3月31日。

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10.武小欣：《我國重點生態功能區產業政策制定問題思考》，國家信息中心網站，2015年2月12日。

11.國家發展改革委：《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》，新華網,2016年10月21日。

12.國家發展改革委：《重點生態功能區產業準入負面清單》，學習網,2017年1月9日。

13.SUN Xinzhang，LU Chunxia.Major Problems and Countermeasures for the Establishment of Ecological Compensation Systems for National Key Ecological Function Areas.Journal of Resources and Ecology，2015(6).

劉幼遲，國家信息中心綜合管理部經濟師。

谷 岳