良法從正確的調查研究而來

邢亞飛

黨的十九大報告提出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。良法從何而來？應當從實踐中來、從人民群眾中來、從正確的調查研究而來，這是由物質決定意識這一馬克思主義哲學基本原理所決定的，也是我黨一切從實際出發、實事求是思想路線的必然要求。

當前，全市上下正全力以赴貫徹落實黨的十九大精神，市委書記李強號召要在全市大興調查研究之風，堅持需求導向、問題導向和效果導向，這也是市人大常委會立法工作一直遵循且今后將不斷強化的基本原則。毛澤東同志歷來注重調查研究，不僅無數次帶頭深入一線開展調查研究，撰寫了大量不朽的調查報告，為我黨在革命和建設的各個時期制定正確的路線、方針和政策提供了科學依據，而且形成了系統的調查研究理論、技術與方法，成為毛澤東思想體系的重要組成部分。學習并自覺運用毛澤東調查研究思想，對于新時代中國特色社會主義建設和上海現代化建設具有十分重要的現實意義。

法律是國家的上層建筑，立法工作唯有貫徹一切從實際出發、實事求是的思想路線，通過正確的調查研究，才能制定出真正符合事物發展客觀規律、符合本國國情、服務經濟基礎、引領經濟社會發展的良法。作為一項政治性、規范性、程序性很強的實踐活動，人大立法有別于其他一般的社會實踐活動：在內容上，立法規定的是公民普遍的行為規范，事關全體人民長遠的、根本的利益，而非個別的、當前的、直接的利益，其制度不僅是對現有經驗的固化，還要預測趨勢、引領實踐；在程序和機制上，從法案起草到人大及其常委會最終表決通過，立法工作涉及多部門、多程序，因而調查研究工作需要由不同工作主體一棒接一棒地反復進行。人大立法活動的這些特點，決定了其調查研究工作需要在遵照毛澤東有關調查研究的一般原則和方法基礎上，特別注意以下幾個方面：

第一，調查內容上，要注意了解歷史、研究現狀和預判趨勢相結合。立法既要為解決當下實際問題提供制度支撐，又要發揮能動性、引領經濟社會發展趨勢，因而不僅需要通過深入了解所調查事物的歷史和現狀，還要研究其發展趨勢、預設制度規范。特別是在新時代中國特色社會主義建設過程中，更需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。因此，立法調研要更多著眼于未來，為推動改革發展提供切實有力的制度保障。

第二，調查對象上，要注意普遍性和代表性相結合。立法所規范的是全體公民的普遍行為，因而開展立法調研時，首先要廣泛征求全體公民對法案的意見建議，這既是科學立法、民主立法的必然要求，也是尊重公民知情權和參政權、擴大人民有序政治參與的需要。同時，立法涉及人民長遠的、根本的利益，正如董必武所指出的，“群眾長遠或最高的利益，群眾自身往往是看不見的，必須有黨的領導，群眾才不致走錯路”。對人民長遠的、根本的利益，作為個體的公民一般來說看不見，而且有些公民會因非關乎自身直接利益而導致漠視這一概念，因而需要黨領導下的立法機關立足全局，選擇有代表性的群體、組織、專家等有關方面深入開展調查研究，集中民意民智，實現立法所需維護利益的“最大公約數”。

第三，調查階段上，要注意提前介入調研與尊重法定程序相結合。人大立法的程序性強，工作機制呈現接力棒式的“串聯”特點，人大立法調研尚未展開，上一個環節已有基本成熟的結論（成型的法案文本）擺在面前。毛澤東強調“一切結論產生于調查研究的末尾，而不是它的先頭”，因此，為避免拘泥于現有結論，人大及其有關部門需格外注意區別不同階段開展不同領域、內容和方法的調查研究。一方面，要在立法起草伊始就提前介入并全程參與所有環節的調查研究工作，將立法工作機制由“串聯式”轉為“并聯式”；另一方面，在立法進入人大程序之后，需要人大各部門立足自身法定職責，開展相應的各具特色的調查研究活動，既可避免與前期起草單位的調查研究相重復，還能從全局高度聽取各相關群體的利益表達，糾正草案中可能存在的“部門利益”傾向，提高制度設計的有效性和科學性，從而確保立法質量，實現以良法促進發展、保障善治的目的。