美國(guó)風(fēng)景道資金資助比較分析與啟示

文/北京交通大學(xué)風(fēng)景道與旅游交通研究中心 孫盼盼 余青

中國(guó)民生銀行股份有限公司北京分行 牟慶江

美國(guó)風(fēng)景道資金資助比較分析與啟示

文/北京交通大學(xué)風(fēng)景道與旅游交通研究中心 孫盼盼 余青

中國(guó)民生銀行股份有限公司北京分行 牟慶江

資金籌措困難、融資渠道單一是目前我國(guó)旅游公路建設(shè)面臨的最大難題。而美國(guó)以立法授權(quán)的形式，不斷修訂出臺(tái)系列法案內(nèi)容，保障了風(fēng)景道資金資助的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，推動(dòng)了美國(guó)國(guó)家風(fēng)景道體系建設(shè)，其中，《冰茶法案》《續(xù)茶法案》和《SAFETEA-LU法案》在美國(guó)風(fēng)景道資金資助體制機(jī)制的形成中起到關(guān)鍵作用，這對(duì)我國(guó)旅游風(fēng)景道的建設(shè)，具有重要的借鑒意義。

冰茶法案資金資助分析

1991年《冰茶法案》首次對(duì)風(fēng)景道資金來(lái)源、資助框架、資助內(nèi)容、資助額度、資金管理等予以了明確規(guī)定，其中資金來(lái)源于聯(lián)邦公路信托基金。

《冰茶法案》中對(duì)美國(guó)國(guó)家風(fēng)景道體系（NSBP）資助基本框架主要包括技術(shù)和財(cái)政支持、聯(lián)邦參股、資金、訂約授權(quán)、暫定風(fēng)景道計(jì)劃、限制等六個(gè)部分。后續(xù)的《續(xù)茶法案》和《SAFETEA-LU法案》在繼承前者的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了完善。經(jīng)過(guò)修訂，1998年出臺(tái)的《續(xù)茶法案》繼承和完善了《冰茶法案》中資助和技術(shù)支持、限制、聯(lián)邦參股等3個(gè)部分，將符合條件的項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)立出來(lái)，增加了保留條款這個(gè)部分。《SAFETEA-LU法案》繼承和保留了《續(xù)茶法案》的基本結(jié)構(gòu)，以及大部分內(nèi)容，主要包括了資助和技術(shù)支持、符合條件的項(xiàng)目、限制、保留條款、聯(lián)邦參股五大部分。

資助內(nèi)容

《冰茶法案》中對(duì)風(fēng)景道資金資助內(nèi)容，主要包括六部分如表1所示。

資助額度

《冰茶法案》對(duì)1992年至1997年間風(fēng)景道專項(xiàng)資金資助額度予以了授權(quán)，分別為100萬(wàn)、300萬(wàn)、400萬(wàn)、1400萬(wàn)、1400萬(wàn)、1400萬(wàn)美元，呈上升趨勢(shì)。從給予資金數(shù)量來(lái)看，雖沒(méi)有像其他基礎(chǔ)交通建設(shè)項(xiàng)目一樣獲得大量資金，但是開(kāi)啟了風(fēng)景道建設(shè)得到國(guó)家層面專項(xiàng)資金資助先河，從此國(guó)家風(fēng)景道體系全面發(fā)展。

管理機(jī)構(gòu)

《冰茶法案》中規(guī)定在聯(lián)邦公路局下屬秘書處成立風(fēng)景道咨詢委員會(huì)（聯(lián)絡(luò)處），主要包括州和地方各相關(guān)部門的政府官員和個(gè)人等，協(xié)助秘書處對(duì)風(fēng)景道資助的相關(guān)工作，負(fù)責(zé)國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃資助申請(qǐng)的審查，審批項(xiàng)目協(xié)議，經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)家風(fēng)景道和泛美風(fēng)景道等。

續(xù)茶法案資金資助分析

《續(xù)茶法案》在繼承《冰茶法案》的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了進(jìn)一步完善。其資金來(lái)源與《冰茶法案》相同，資助框架有所變化，對(duì)資助內(nèi)容、資金額度和資金管理進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的修訂。

資助內(nèi)容

《續(xù)茶法案》保留和修訂了《冰茶法案》資助和技術(shù)支持、限制和聯(lián)邦參股三部分內(nèi)容，增加了保留條款，去除了資金和訂約授權(quán)2部分，將暫定風(fēng)景道計(jì)劃單獨(dú)設(shè)立為符合條件的項(xiàng)目，如資助和技術(shù)支持上保留了給州政府，還規(guī)定可以提供給印第安；對(duì)優(yōu)先資助的3類項(xiàng)目進(jìn)行了明確規(guī)定；將符合條件的項(xiàng)目完善到8類等，具體如表2所示。

表1 《冰茶法案》風(fēng)景道資助內(nèi)容

表2 《續(xù)茶法案》風(fēng)景道資助內(nèi)容

《續(xù)茶法案》繼續(xù)設(shè)立國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃，并對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)資助，在《冰茶法案》基礎(chǔ)上增加對(duì)風(fēng)景道環(huán)境保護(hù)的資助，注重風(fēng)景道復(fù)合型功能建設(shè)，以發(fā)揮其保護(hù)環(huán)境、保護(hù)歷史文化資源、帶動(dòng)沿線社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的重要作用。

資助額度

《續(xù)茶法案》對(duì)1998年至2003年間的風(fēng)景道資助額度進(jìn)行了規(guī)定，分別為2350萬(wàn)、2350萬(wàn)、2450萬(wàn)、2450萬(wàn)、2550萬(wàn)、2650萬(wàn)美元。從歷年來(lái)看，呈上升趨勢(shì)，與《冰茶法案》相比，資助額度增加，為國(guó)家風(fēng)景道體系發(fā)展繼續(xù)提供資金保障，促使其快速可持續(xù)發(fā)展。

管理機(jī)構(gòu)

在《冰茶法案》基礎(chǔ)上，對(duì)資金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)展需要進(jìn)一步完善，規(guī)定在明尼蘇達(dá)州德盧斯成立國(guó)家風(fēng)景道中心，建立風(fēng)景道通訊系統(tǒng)，為當(dāng)?shù)卣团c國(guó)家風(fēng)景道或者泛美風(fēng)景道有關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員提供資助和最新技術(shù)支持，以加快國(guó)家風(fēng)景道體系發(fā)展。

SAFETEA-LU法案資金資助分析

《SAFETEA-LU法案》資金同樣來(lái)自聯(lián)邦公路信托基金，資助框架與《續(xù)茶法案》相同，資助內(nèi)容大部分保留了《續(xù)茶法案》相關(guān)規(guī)定，資助額度和資金管理機(jī)構(gòu)有所增加和完善。

資助內(nèi)容

《SAFETEA-LU法案》資助內(nèi)容繼承和保留了《續(xù)茶法案》大部分，包括5大部分，體現(xiàn)了法案所具備的權(quán)威性和穩(wěn)定性，但也做了進(jìn)一步完善，如對(duì)資助和支持項(xiàng)目、優(yōu)先資助項(xiàng)目、保留條款等的細(xì)化，具體如表3。

表3 《SAFETEA-LU法案》中風(fēng)景道資助內(nèi)容

資助額度

《SAFETEA-LU法案》給出了2005年至2009年國(guó)家風(fēng)景道體系資金支持額度，分別為2650萬(wàn)、3000萬(wàn) 、3500萬(wàn)、4000萬(wàn)、4350萬(wàn)美元。從歷年來(lái)看，呈直線上升，可見(jiàn)美國(guó)對(duì)風(fēng)景道投資力度越來(lái)越大，并在國(guó)家層面持續(xù)得到重視和平穩(wěn)推進(jìn)。

管理機(jī)構(gòu)

為了服務(wù)于國(guó)家風(fēng)景道體系，法案規(guī)定成立美國(guó)風(fēng)景道“byway”資源中心，負(fù)責(zé)風(fēng)景道資源宣傳、保護(hù)、資金管理相關(guān)問(wèn)題答疑等，并對(duì)其給予資金資助，2005年至2009年間共對(duì)其資助了1350萬(wàn)美元，保證其機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

三大法案中風(fēng)景道資金資助比較研究

上述三大重要交通授權(quán)法案對(duì)風(fēng)景道資金資助相關(guān)規(guī)定，在資金來(lái)源與數(shù)量、資金管理與使用限制、資金具體流向和資金申請(qǐng)與審批等四個(gè)方面，體現(xiàn)出繼承和發(fā)展，從中可見(jiàn)風(fēng)景道資金資助發(fā)展歷程。

國(guó)家頂層法律制度保障了美國(guó)風(fēng)景道發(fā)展資金的穩(wěn)定性，推動(dòng)了其健康、規(guī)范、法制、有序、可持續(xù)發(fā)展。

資金來(lái)源與數(shù)量

相同點(diǎn)：資金均來(lái)自于聯(lián)邦公路信托基金，資金數(shù)量，相比其他基礎(chǔ)交通建設(shè)項(xiàng)目，獲得支持相對(duì)較少，但是風(fēng)景道被納入國(guó)家計(jì)劃，予以專項(xiàng)資金支持，起到引導(dǎo)作用，推動(dòng)風(fēng)景道發(fā)展；

不同點(diǎn)：對(duì)國(guó)家風(fēng)景道體系資金支持額度不同，《冰茶法案》總額為5000萬(wàn)美元、年平均額833萬(wàn)美元，《續(xù)茶法案》總額為14800萬(wàn)美元 、年平均額2467萬(wàn)美元，《SAFETEA-LU法案》總額為17500萬(wàn)美元，年平均額2500萬(wàn)美元，后者比前者總額和年均額度均有所增加。

資金管理與使用限制

相同點(diǎn)：均對(duì)資金數(shù)額予以明確規(guī)定，對(duì)資金使用進(jìn)行限制，并且設(shè)立主管部門對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)督和管理；

不同點(diǎn)：對(duì)資金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)不同年間風(fēng)景道發(fā)展需要，進(jìn)行設(shè)立和完善，對(duì)資金使用限制條件，每個(gè)法案中規(guī)定也有所不同（具體見(jiàn)上文各法案資助內(nèi)容和資金管理機(jī)構(gòu)分析），體現(xiàn)了法案的與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)了美國(guó)風(fēng)景道發(fā)展的需要。

資金具體流向

美國(guó)每個(gè)階段標(biāo)志性授權(quán)法案的出臺(tái)，將其形成歷程可劃分為：聯(lián)邦公路援助法案時(shí)期、三大法案時(shí)期、成熟階段三個(gè)時(shí)期。

美國(guó)以授權(quán)法案形式，對(duì)風(fēng)景道予以資金資助，通過(guò)一系列交通授權(quán)法案的出臺(tái)，使風(fēng)景道作為一項(xiàng)公共事業(yè)從國(guó)家立法層面得到了重視，并逐步形成了美國(guó)風(fēng)景道資金資助體系。

三大法案均對(duì)優(yōu)先資助項(xiàng)目和符合條件資助項(xiàng)目進(jìn)行明確規(guī)定，但有所不同，《冰茶法案》列出了暫定的風(fēng)景道計(jì)劃，包括批準(zhǔn)計(jì)劃、優(yōu)先批準(zhǔn)的項(xiàng)目、有資格獲得資助的6類項(xiàng)目等，《續(xù)茶法案》同樣明確了優(yōu)先資助項(xiàng)目，但符合資助條件項(xiàng)目擴(kuò)展為8類，《SAFETEA-LU法案》修訂了優(yōu)先資助項(xiàng)目。

資金申請(qǐng)與審批

聯(lián)邦公路管理局及其下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地風(fēng)景道基金申報(bào)工作，并對(duì)符合條件予以審批，同時(shí)每年出版并修正“國(guó)家風(fēng)景道體系無(wú)條件資助指南”，發(fā)布“國(guó)家風(fēng)景道體系無(wú)條件資助報(bào)告”，對(duì)資助項(xiàng)目類別、金額和地區(qū)予以公示，以規(guī)范基金使用和管理。

對(duì)我國(guó)旅游風(fēng)景道建設(shè)的啟示

風(fēng)景道發(fā)展需要國(guó)家和地方政府給予資金保障。風(fēng)景道的起步和發(fā)展階段，必須給予國(guó)家層面資金資助制度頂層設(shè)計(jì)，由國(guó)家和地方政府共同對(duì)其進(jìn)行資助，當(dāng)然，當(dāng)其發(fā)展走向成熟時(shí)，社會(huì)資本會(huì)逐步占主導(dǎo)地位。

立法手段保障了資金的穩(wěn)定性。美國(guó)通過(guò)一系列法案，保障風(fēng)景道發(fā)展所需資金的穩(wěn)定性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)也應(yīng)根據(jù)國(guó)情，結(jié)合現(xiàn)有公路和旅游方面法律，將國(guó)家旅游風(fēng)景道資金資助事宜，納入相關(guān)法律。

資助內(nèi)容予以明確和不斷細(xì)化。美國(guó)以立法手段對(duì)資助項(xiàng)目、分配、聯(lián)邦參股、限制等內(nèi)容予以明確，并通過(guò)系列法案進(jìn)行繼承、發(fā)展，我國(guó)國(guó)家旅游風(fēng)景道建設(shè)，對(duì)資助內(nèi)容予以法律法規(guī)和條例等明確規(guī)定，并在后期發(fā)展中予以修訂細(xì)化，以滿足發(fā)展需要。

資金管理機(jī)構(gòu)予以與時(shí)俱進(jìn)設(shè)立。美國(guó)根據(jù)風(fēng)景道發(fā)展需要，不同年間設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，使美國(guó)風(fēng)景道資金資助管理組織不斷完善，最終形成了自上而下的分權(quán)式三級(jí)管理機(jī)構(gòu)。