德國煤礦安全健康預防機制

文/郝虎管

德國煤礦安全健康預防機制

文/郝虎管

2016年10月，國家煤礦安監局調查司郝虎管處長任團長，帶領 21名成員組成的培訓團赴德國進行培訓，學習了解德國勞動保護和職業病防治機制等相關情況。

為學習借鑒德國煤礦職業健康執法及塵肺病防治工作經驗，推進國內煤礦職業病防治工作更加系統化和專業化，由國家煤礦安監局調查司郝虎管處長任團長，帶領 21名成員組成的“煤礦職業健康執法及塵肺病防治培訓團”，于2016年10月9日至29日赴德國進行了為期21天的專題培訓學習和現場調研交流。

德國職業安全健康的管理體系

德國勞動保護和職業病防治主要通過兩個體系實現，稱為“雙軌制”，是世界上獨一無二的模式，在125年前就已經形成，一直延續至今。

一是政府監管監督體系。在聯邦政府層面主管勞動保護的部門，主要負責制定國家層面的法律，一般不負責具體監察工作；國家勞動保護大會（NAK）負責制定勞動保護戰略規劃，每6年制定1次，各州根據自己的特點按照聯邦政府的法律自行制定本州的法規和勞動安全標準，并設立勞動保護監督部門，對企業落實法律法規及安全生產和職業病防治狀況實施監督與檢查，為企業提供預防咨詢，進行事故調查等職責。德國煤礦監管部門機構設置相對簡捷、高效，一個部門負責煤礦開采所有相關許可的發放，以及企業經營計劃的審批。

二是同業工傷保險體系。德國《社會法典》規定：同業工傷保險機構“采取各種適合的措施預防工傷事故、職業病及工作造成的健康傷害”；明確了8項工作原則：每家企業必須為每位員工投保；企業應承擔責任保險；工傷保險機構獨立于政府自治管理；由遴選的雇主和雇員共同管理運行；由雇主一方出資繳納保費；保費與企業的個體風險掛鉤；每個產業分支有其自主的保險機構；預防優先于賠償。聯邦法律和州法規也都賦予了它在勞動保護監管中的職責、義務與權力，并在政府的監督下依法強制企業繳納工傷保險和采取安全防范措施，負責制定本行業全國性的安全和健康保護的規定與細則，有自己的監察員，并針對企業違法行為實施停產整改、經濟處罰等懲罰措施。同業工傷保險機構為企業提供預防事故與職業危害的專業咨詢和事故調查分析，對企業負責人和員工進行培訓和再教育，并為企業工傷職工提供康復、治療和退休保障等。

德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。通過經濟杠桿的作用，使雇主加強自我約束，預防工傷事故與職業危害風險，達到保護員工安全健康的目的。德國工傷保險的首要任務是事故預防，其次是醫療康復，再次是賠償。同業聯合會每年從工傷保險基金中提出大約15%的資金用于事故預防工作；德國的工傷保險費率在不同行業之間相差很大，且對同一風險等級的企業，也區別對待，這在很大程度上促進了企業安全能動性的提高。在同業聯合會對工傷保險進行管理的同時，德國聯邦政府勞動和社會秩序部在工傷保險的立法和監督方面負有職責。由于堅持了預防為先、民主管理和低積累這三大原則，德國的工傷保險制度在建立之后基本沒有改變。

政府勞動保護部門與同業工傷保險機構猶如兩根向前無限延伸的平行鐵軌，形成了“目標統一，共同合作，相互補充，經驗交流”的協調關系，共同承載著保障國家全體職工勞動安全和職業健康的列車一路前行的職責。工傷保險機構猶如一道防火墻，隔開了企業主和工人的沖突，發生工傷事故和職業病后，工人直接向工傷保險機構索賠。一方面保證了企業正常運營，另一方面保障了工人能夠得到足額的賠償和有效的康復治療。

德國的法律法規和標準規范

德國從聯邦到地方都形成了一套完善的勞動安全和職業健康法律法規體系，主要包括三類：歐盟框架性指導意見，德國聯邦政府、各州政府的法律法規，同業工傷保險機構制定的實施細則。其中有國家宏觀層面的法律，如《礦山安全法》就被寫入了德國聯邦憲法當中。其他比較具體的《勞動保護法》對雇主的安全責任進行了明確的規定：雇主有保證員工安全與健康的責任和義務。雇主在組織生產時，首先要考慮提供先進、安全可靠的技術措施來保護勞動者的安全與健康；要對各崗位的危險性進行安全評估，分析可能產生的事故隱患，并制定相應的措施加以防范。

完善的落實機制

德國從上到下都嚴格執法，以法律為依據，依法維護國家、雇主和員工的合法權益；嚴守規章制度的意識植根于每一個人的靈魂，經過一百多年的固化，已經成為個人日常行為規范，為企業安全生產打下了堅實基礎。

政府監督機構負責監督檢查企業落實法律法規、標準規范情況，為企業提供技術咨詢，完善法律法規，開展監察執法，牽頭組織事故調查；對企業存在影響職工生命安全的重大生產安全隱患移送檢察院查處，即便沒有發生事故，企業主也可能被判處1年以上刑罰，如果發生事故，則可能被判處5年以上刑期。

工傷保險機構，由企業主和員工選舉大會推選企業主代表和員工代表各對半組成，依法收取企業工傷保險費，并用于為企業提供預防事故與職業危害的專業咨詢和事故調查分析，對企業負責人和員工進行培訓和再教育，并為企業工傷職工提供康復、治療和退休保障等。

企業作為安全生產主體，負責落實法律法規、技術規范的各項勞動保護規定，并請咨詢公司對企業的各種制度進行評估。企業根據國家法律法規設置安全專業管理人員和廠醫，在法律規定條件和時間要求下工作，對企業家負責，起顧問和咨詢作用；安全員為職工中選出的兼職人員，對企業安全生產和職業健康實施不間斷檢查；達到一定規模的企業依法成立職工委員會，對企業勞動保護情況有監督和建議權，并可以對企業違反勞動保護規定情況向相應機構進行反映和舉報。

政府勞動保護監督部門、同業工傷保險機構和企業三者之間根據法律規定的職責、相互關系及自身的管理模式，形成“三角架”式的相互支持、相互配合、相互制約的機制，確保了法律法規與規范標準得到有效貫徹落實。

企業依照《勞動保護法》繳納的工傷保險費同企業的安全管理業績進行掛鉤，管理好的企業降低費率，出事故的企業提高費率。另外，德國的事故成本非常高，如發生一起死亡事故，經法院定為責任事故后，企業將要承擔高額的罰款甚至刑事責任。因此，企業主為了自身生存發展，會主動落實各項法律法規、標準規范中的勞動保護規定。制度至上，已成為德國企業安全文化的基本理念，企業安全制度是任何人都不能違反的，是員工的行為準則。

高度專業化的監管隊伍和高素質的員工隊伍

德國專業監管隊伍包括三支：政府監管部門的監察員、工傷保險機構的監察員、企業的安全管理人員和廠醫。

德國專業從事勞動保護工作的從業人員需要具備相當高的專業水平，才能通過相關機構的認證和考核，取得從業資格。目前，政府監管部門和保險機構的監察員合計共有5 500人左右。

政府監管部門的監察員均由從事多年企業安全管理工作或工傷保險機構的監察員工作、具有碩士及以上學歷、并經德國聯邦政府經濟部組織統一考試合格后才能擔任，均具有豐富的現場安全管理經驗和法律法規知識。

同業工傷保險機構的監察員要求為大學本科及以上學歷、有4年以上企業從業工作經驗、工程師資格及2～4年全職進修，考核合格才能取得相應專業任職資格。

企業安全專職人員一般由所在行業的同業工傷保險機構組織培訓，培訓時間為兩年半，分5個階段，通過4次考試合格后，才能取得安全工程師、安全技術員等資格證書。

德國出臺了《職業教育法》，實行的“雙元制”職業教育，即同時在企業和職業學校兩個地點接受兩個施教主體的教學，學員一般每周在企業里接受3～4天的實踐教育，在職業學校里接受1～2天的理論教育，職業學校的學生一畢業就是一名熟練的技術工人；同時，德國實行師傅帶徒弟的技術傳遞方式，因而大量豐富的實踐經驗得到了很好的傳承。

德國全國有9個同業工傷保險機構，共有36個培訓中心，每年為40萬在職人員提供免費培訓，培訓費用從保費中列支。

貫穿始終、多管齊下的職業教育培訓體系，使德國擁有了一支高素質的產業隊伍，完善的職業教育也從根本上提高了從業人員的崗位操作技能、安全自我防護意識和防護能力，較好地解決了人的不安全因素。

預防為主的理念深入人心

德國從政府的監管部門，同業工傷保險機構，到企業的自我管理，都將預防生產安全事故和職業病列為頭等大事，并采取了各種行之有效的措施，把技術革新的措施放在第一位考慮，把加強管理的措施放在第二位考慮，而把佩戴個人防護用品的被動措施放在第三位考慮，充分體現了從源頭上預防的理念。

一是注重預防研究。聯邦勞動保護和醫學總署，50%以上的工作精力用在向各有關單位和人員進行咨詢，了解安全防護，特別是職業病防治方面的現狀、存在的問題。在此基礎上用25%的精力對咨詢的狀況進行分析研究，從技術、設備以及管理上找出解決問題的方法。各個行業工傷保險機構都有自己的科研機構和專業科研人員，通過對歷年工傷事故和職業病案例進行分析，對工作現狀進行咨詢，每年都列出科研項目并投入大量經費開展研究。科研成果及時運用到企業工作實際中，對事故和職業病的防范起到了積極的作用。

二是注重健康預防管理。企業必須配備一名健康管理負責人，具體負責企業的健康防護，成立由人事部門、職工代表、廠醫、工傷保險機構和醫保人員參加的健康防護專業委員會，制定健康防護方案，全面調查了解企業和員工情況，建立檔案。工傷保險機構會根據企業的申請撥付健康防護經費，用于企業組織開展相關健康防護工作。健康防護工作的目的是提高企業全體員工的健康水平，根據員工個體情況安排適合其身體狀況的工作崗位，提高員工的健康意識、健康的生活方式。

三是礦工接塵負荷監測制度。礦山企業對從事接塵崗位的每一位工人都建立了“接塵負荷量對比檔案”，由廠醫每天對每名工人的身體健康狀況、已接塵量（吸入肺部粉塵量）與該名工人身體允許承載粉塵量進行對比，若接塵量小于個體負荷，則允許繼續在目前崗位工作，若接塵量大于等于個體負荷，則必須調離接塵工作崗位，調整到非接塵崗位工作，以避免職工過量吸入粉塵患上塵肺病。自從上述措施實施之后，新參加工作的工人中至今尚未出現過一例塵肺病疑似病例報告。

可資借鑒的經驗和建議

1.完善我國工傷保險體制

德國勞動保護和職業病防治“雙軌制”體系中的工傷保險機制，在勞動保護和職業病防治中發揮了巨大作用。對我國工傷保險體系來說，有幾個方面值得我們借鑒：機構的非營利和公益性、高度的專業性和權威性、預防優先的原則、強大的保障功能、有效的調節機制。

2.完善我國安全監管機構和安全監察方式

第一，精簡機構，轉變職能。我國安監機構層級過多，結構龐大，關系復雜，大量的時間、精力耗費在了繁多的會議上、層層轉發文件中，安全監管層層檢查、多級陪同，看似浩浩蕩蕩，實則效果不佳。建議我國設立國家和省兩級垂直管理的監管系統，監管任務量大的省份，可以分區設置監管分局。國家層面負責安全生產法律制定和宏觀指導，省級層面根據各省實際制定各自的安全生產法規和細則，賦予其較高的監察執法自主權。

第二，按行業類別設置監管部門。為解決多頭管理、“九龍治水”、推諉扯皮等安全監管體制不順的問題，建議借鑒德國礦山監管的模式，對全國行業類別進行全面清理，整合相近行業歸于一類，設置一個部門監管一個行業類別的所有事務，與工傷保險機構的行業劃分相對應。

第三，轉變監察方式。要徹底轉變我國目前政府部門監察員到企業檢查充當“企業安全員”的怪像，必須轉變監管部門的安全檢查方式。從以往重點對具體隱患的“點”的檢查為主，轉變為對企業安全生產機制體系建立與運轉狀況的“面”的監督檢查為主，促進企業自身安全生產管理機制體系的完善，提高企業對安全生產的自控能力，促使企業的主體責任真正落實到位。從“告知形式的檢查”為主轉變為“隨機抽查、暗訪及巡察”為主，同時將最熟悉現場情況的企業一線職工引進參與到安全監察和事故調查中來，使安全監察能夠真正了解和掌握最真實的安全狀況。

3.提高“以人為本”的職業教育和健康防護理念

無論是德國還是我們國內的煤礦生產安全事故調查都表明，在導致事故發生的原因中，人為的因素占80%以上的比例。同時，人也是生產中最活躍的因素，無論多么先進的設備設施，沒有相應高素質的人去操作，也發揮不了設備的先進性作用。所以，我國“科技興安”重心應當由目前“高新技術、先進設備”攻關推廣為主向“人的管理和教育培訓”并重傾斜。就中國大多數企業目前發展階段來講，提升安全生產水平的當務之急不是多么高端、先進的硬件設施和技術，而是人員素質和水平的整體提高。

德國70%的學校是職業教育院校，從小學一直到大學，參加工作后還有在職培訓和教育，可謂是終身的職業教育培養體系。建議借鑒德國職業教育培養模式，在我國大力開展職業教育，大量培養各行各業的專業技術人才。

（本文作者郝虎管，系國家煤礦安全監察局事故調查司處長）

實習編輯 宋亞欣

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實習編輯 宋亞欣