提高煤礦安全監察效能

文·圖/本刊記者 韓穎

提高煤礦安全監察效能

文·圖/本刊記者 韓穎

國家煤礦安全監察局安全監察司副司長胡海軍

在全國安全監管監察系統安全執法視頻培訓會上，國家煤礦安全監察局安全監察司副司長胡海軍對《煤礦安全監察執法手冊》的結構、主要內容、主要問題以及執行過程中需要強化的工作等方面進行了解讀。

作為全國安全監管監察系統安全執法視頻培訓的重要一課，2017年3月22日，國家煤礦安全監察局安全監察司副司長胡海軍對《煤礦安全監察執法手冊》（簡稱《手冊》）進行了專題培訓。對《手冊》結構、主要內容、解決的主要問題以及執行過程中需要強化的工作等方面進行了全面解讀。

《手冊》的結構

據胡海軍介紹，《手冊》共6編。一是一般規定，包括《手冊》編制的目的和依據、適用范圍、執法邊界、監察執法的基本要求等，從法理上界定了“什么是煤礦安全監察執法活動”。二是監察執法計劃，包括執法計劃的編制和審批、考核，系統地對年度執法計劃的編制提出了具體要求，并進一步規范了計劃的逐級審批和考核工作。三是現場檢查，包括檢查方案、檢查準備、檢查的組織實施等。四是監察執法的處理，包括現場處理、行政強制措施、行政處罰、調查取證、聽證、處罰實施、公開裁定、強制執行、提請關閉、案件移送等。五是執法結果的處置，包括復查、涉嫌犯罪案件的移送、結案歸檔、執法信息公開等。六是行政復議、應訴和國家賠償，包括行政復議、訴訟以及國家賠償的范圍、流程及材料要求，依法妥善解決爭議和矛盾等。

《手冊》的主要內容

《手冊》的6編，又分為23章具體內容。胡海軍在講座中，將其梳理為7個方面主要內容。

適用范圍及與法律法規的關系

《手冊》是指引煤礦安全監察機構及其監察員嚴格、準確、規范執行法律、法規、規章規定的內部規范。它嚴格依據相關法律法規，緊密圍繞安全監察執法過程，以監察執法流程為主線，對監察執法的行為、內容、程序進行了規范。

檢查方案

檢查方案是2016年新增加的一種文書。它是依據監察執法計劃制作的，載明檢查對象、檢查方式、檢查時間、檢查地點、檢查內容和檢查人員分工等信息的一種執法文書，是檢查人員現場檢查的基本依據。檢查方案直接規定現場檢查實施的內容和要求，對現場檢查具有引領和指引的作用。按檢查方案進行現場檢查的組織和實施，是判斷依法履職的重要標準。

現場檢查的組織實施

《手冊》列出了包括監察執法帶隊負責人和監察人員的所有執法人員的職責。圍繞煤礦安全管理、瓦斯防治、水害防治、沖擊地壓等重要災害的防治，編寫了12個專業內容現場檢查的步驟和組織實施。

在檢查內容方面，分類明確了安全管理、瓦斯防治、水害防治、防滅火、沖擊地壓、提升運輸、電氣設備、通風、地質保障、建設項目、采掘、職業病危害防治、爆破、應急救援等檢查的重點內容，解決了“查什么”的問題。

在檢查方法方面，列出了直觀檢查、現場試驗、操作檢查、現場實測、抽樣檢測、計算檢查、核對檢查、個別了解等8種方法，供執法人員針對檢查內容靈活選用，解決了“怎么查”的問題。

規范制作執法文書

2016年5月，國家煤礦安全監察局印發了新版40種監察執法文書樣式（煤安監監察〔2016〕14號）。

一是修改了2005年以來使用的14種文書。其中，依據《煤炭法》取消煤炭生產許可證，國務院取消礦長安全資格證，《行政訴訟法》修改訴訟時限，《安全生產違法行為行政處罰辦法》（15號令）修改陳述、申辯時限等對應修訂了6種文書；結合十余年來基層執法工作實踐，對8種文書的個別文字內容進行了修改。

二是增加的18種文書，按照執法流程遞進的順序，主要有6類。分別為：現場檢查前的文書1種，即檢查方案；行政處罰告知前的文書3種，包括陳述、申辯記錄和聽證通知書；搜集和固定執法證據用到的文書5種，包括抽樣取證通知書、抽樣取證清單、先行登記保存證據通知書、先行登記保存證據清單、先行登記保存證據處理決定書；采取行政強制措施用到的文書5種，包括查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、物品清單、停電(停供民用爆炸物品)通知書、解除停電(停供民用爆炸物品)通知書；規范煤監機構內部請示報告的文書2種，包括案件處理呈報書和呈請移送案件報告書；其他類2種，包括行政決定履行催告書和執法案件公開裁定記錄。

為規范監察執法文書制作，2016年還專門出臺了《執法文書制作規范》和《執法文書制作模板》，選用有關省局和分局的執法實例，以及新版文書的試用案例，制定了40種文書的模板，供廣大監察執法人員制作文書時參考。

規范監察執法程序

嚴格落實《安全生產法》的要求，結合監察執法工作實際，重點強調“兩個移送、兩個呈報、一個催辦”程序，主要目的是針對目前工作中存在的薄弱環節，有針對性地規范執法程序。

“兩個移送”包括向相關部門移送和涉嫌犯罪向公安機關移送2方面程序。涉嫌超層越界開采的，應當移送國土資源部門；涉嫌非法違法用工的，應當移送人力資源社會保障部門；涉嫌未批先建的建設項目，應當移送投資主管部門；涉嫌非法存儲、使用民用爆破物品的，應當移送公安機關；各類涉嫌犯罪需要向公安機關移送。

“兩個呈報”涉及煤礦安全監察機構內部的報批程序，包括案件處理呈報和呈請移送案件報告。

“一個催辦”是指催告行政相對人履行監察指令的程序，主要措施包括：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款；根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；申請人民法院強制執行。

行政處罰自由裁量應遵循的原則

行政處罰自由裁量應遵循3大原則。一是上位法優于下位法，即優先適用法律效力高的規定；二是特別法優于一般法，即法律效力相同，屬于特別規定的優先適用；三是新法優于舊法，即法律效力相同，生效時間在后的優先適用。

對此，胡海軍在講座中專門列舉了對超層越界開采違法行為的行政處罰自由裁量的例子。

《礦產資源法》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）均對超層越界違法行為作出了處罰規定。法律法規關于執法主體的規定，決定了執行什么法律法規。作為煤礦安全監察機構，執行的是《特別規定》，而不是《礦產資源法》。根據《特別規定》，可以責令停產整頓，按照《實施標準》細化的基準進行處罰，并移送國土資源部門按照《礦產資源法》進行相應處理。

現場檢查基礎表

現場檢查基礎表作為《手冊》的附件，其重要性絲毫不亞于正文的描述性文字。該表格以煤礦安全專業進行分類編制，共分為組織機構、地質保障、通風系統、瓦斯治理、煤塵爆炸防治、防滅火、安全監控、采煤工程、掘進工程、沖擊地壓防治、防治水、爆炸物品、電氣系統、設備設施、提升運輸、勞動防護、職業危害防治、應急救援、建設項目、露天煤礦等20類83張檢查表，是現場檢查工作的基礎依據。

現場檢查基礎表針對礦井生產系統和專業進行了分類。每一個子類別對應一張檢查表，共83張；以國家有關法律法規的規定為依據，確定檢查項目；以有關安全技術標準和規定為基礎，編寫細化了檢查內容，391個檢查項目共細化為947條檢查內容。

《手冊》解決的主要問題

嚴格規范監察執法工作的“四個對應”

“四個對應”,一是“檢查方案”與“現場檢查基礎表”的對應。“檢查方案”是為落實《安全生產法》的要求，新制定的一種執法文書，適用于煤礦安全監察機構開展煤礦安全監察執法前制定具體工作方案時使用。

二是“現場檢查筆錄”與“煤礦安全生產隱患描述標準庫”的對應。“現場檢查筆錄”適用于煤礦安全監察現場檢查、勘察情況記錄。

三是“現場處理決定”與12種法定處理方式的對應。“現場處理決定書”適用于對現場檢查中發現的煤礦事故隱患和違法違規行為的行政處理，記錄的內容是現場處理決定。

四是行政處罰與自由裁量實施標準的對應。按照《安全生產法》的要求，各級安全監管監察部門對依法應當給予行政處罰的行為，要依照《安全生產法》和其他有關法律、行政法規的規定作出行政處罰決定。

明確煤礦安全監察執法活動的邊界

該檢查什么？對發現的問題該怎么處理？對安全隱患和問題該不該復查？復查又發現了新的問題，是不是要不停地復查下去？

針對這些問題，胡海軍在講座中指出：煤礦安全監察執法活動，是煤礦安全監察機構依照法定職權或者職責，實施、適用法律規范，并對煤礦企業直接產生權利和義務影響的公權力行為。一次完整的煤礦安全監察執法活動,始于編制檢查方案等執法準備活動，止于作出現場處理措施或者行政處罰等對煤礦企業直接產生權利和義務影響的行政行為。應當依據《煤礦安全監察條例》第33條，對經過現場檢查做出責令煤礦限期解決事故隱患、責令煤礦限期改正影響煤礦安全生產的違法行為、責令煤礦限期使安全設施和條件達到要求的處理決定整改情況進行復查。

應進一步強化的工作

在講座的最后，胡海軍提出了配套《手冊》執行應進一步強化的幾項工作。

推進煤礦安全監察執法信息化

2017年,煤礦安全監察重點工作明確要求，加快推進監察執法信息化建設。第一，要進一步完善“煤礦企業安全生產基礎數據管理平臺”。重點是確保本轄區煤礦安全生產基本信息能夠全部錄入“平臺”，數據真實可靠，日常監察執法把煤礦企業平臺數據填報情況納入檢查的范圍，主動督促檢查企業數據上網填報情況。要保證已錄入“平臺”的煤礦數據盡可能全面、準確。第二，認真落實監察執法信息化有關要求，盡快使用“煤礦安全監察執法系統”開展執法工作。通過使用發現問題，依據實踐提出措施，促進“系統”的改進，促進監察執法信息化水平的提高。

規范煤礦安全監察執法分析

做好監察執法分析工作和用好《手冊》，是規范化監察執法的重要環節。執法分析包括煤礦安全生產基本情況、監察執法計劃的完成情況、監察執法行政處理處罰情況、重點工作落實和推進情況、規范監察執法工作開展情況、煤礦建設項目管理和監察執法情況6個方面。要認真分析核對監察執法各項統計數據，確保真實、準確反映監察執法工作；通過認真分析監察執法工作情況，提出針對性的工作措施。

強化監察執法基礎和執法監督

做好監察執法基礎工作和執法監督工作,是用好《手冊》和嚴格規范執法的根本保障。其主要做法：一是制定和完善權力清單和責任清單，嚴格做到“法無授權不可為、法定職責必須為”；二是不斷修改完善《煤礦安全監察執法工作計劃編制和審批辦法》，用于指導監察執法工作；三是加強對文書制作的監督檢查，提高全系統文書制作質量和水平；四是形成定期修訂機制，持續促進煤礦安全監察執法規范化、標準化；五是通過執法監督，探索執法過錯行為糾正機制，及時發現執法計劃執行、執法程序、執法行為、處罰標準、安全許可、事故調查等方面存在的問題，促進嚴格規范公正文明執法，進而不斷提高執法質量和效能。

編輯 韓 穎