工貿行業安監執法抓核心要素

文·圖/本刊記者 趙原

工貿行業安監執法抓核心要素

文·圖/本刊記者 趙原

國家安全監管總局監管四司司長馬銳

2017年3月28日，在第五期全國安全監管監察系統安全執法視頻培訓中，國家安全監管總局監管四司司長馬銳就如何抓住工貿行業安全監管執法重點、提升安全監管執法能力作了系統闡述。

2017年3月28日，國家安全監管總局監管四司司長馬銳在第五期全國安全監管監察系統安全執法視頻培訓中，從我國工貿行業現狀分析入手，結合近年來我國工貿行業安全生產存在的問題和不足，就如何抓住工貿行業安全監管執法重點、提升安全監管執法能力作了系統闡述。

工貿行業安全生產特點

據第三次工業經濟普查公告數據顯示，截至2014年底，工貿行業企業法人單位達509.6萬家，從業人員1.5億多人，法人單位和從業人員分別占安全監管系統監管行業的95.2%和87.4%，其中大部分是中小型和家庭作坊式企業。以上數據表明，我國工貿行業企業具有數量多、類型多、從業人員多等特點。

從企業層面看，多數企業生產工藝技術落后，缺乏專、兼職安全管理人員，安全設備設施不完善，從業人員流動性大，未經安全培訓上崗等問題突出，“三違”現象造成的事故多發。不少企業不能自主建立安全生產管理體系，自主管理安全的能力弱，不愿管、不會管等問題較為普遍。

從政府監管層面看，全國32個省級安全監管局，設立專門的工貿行業監管處室的僅有16個，市縣級則更少。“有的地方甚至連專門的監管人員都沒有。”馬銳指出。

工貿行業安全監管需重點注意3方面問題：

首先，從認識上，要正確理解高危行業與非高危行業的關系、事故與高危行業的關系。“高危行業與事故并不是緊密關聯，高危行業未必是事故多發行業，非高危行業也未必是事故少發行業。還要看該行業對風險的認識和管控程度。”馬銳強調。

其次，從職責上，各地對安全監管職責及“三個必須”（管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全）的理解差距極大。馬銳指出，每一級政府都有權根據本地情況授予本級安監部門工作職責，這些職責在“三定”方案中已經明確。而對于“三個必須”的要求，在2016年底發布的《中國中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》里，很明確地回答了“三個必須”的四個層次：第一個層次，黨政同責；第二個層次，監管部門的職責；第三個層次，管理部門的職責；第四個層次，相關部門的職責，如財政、宣傳、組織、工會等。“三個必須”中，管生產必須管安全，不等同于管安全必須管安全監管，二者不能混淆，需要定位準確。

第三，從蘊含的風險上，由于對上述高危行業與事故等關系認識不到位，給整個工貿行業帶來一些風險。“例如有的行業有些環節由于對風險認識不足、重視不夠，沒有人管，形成監管空白。另外，存在一些部門消極干預的現象，即在實施安全監管的過程中，受到地方一些部門的干預，或者消極應付。企業一味追求利潤帶來的風險也不可低估，安全投入不足是長期以來工貿行業企業的突出表現，‘要錢不要命’的現象依然存在。”馬銳說。

工貿行業安全生產形勢

近年來，全國工貿行業以遏制重特大事故為目標，企業安全生產標準化、隱患排查治理體系“兩項建設”為主線，以冶金煤氣、粉塵防爆、涉氨制冷和有限空間作業專項治理為重點，突出較大危險因素辨識管控，堅持治理突出問題與加強基礎建設相結合，提升了企業安全基礎管理水平，工貿行業安全生產形勢基本穩定。（見表1）

從總體分析，目前工貿行業形勢發生了變化，部分行業長期積累的結構性產能過剩，市場供求失衡等深層次矛盾和問題，導致安全問題日益凸顯。如：安全生產投入減少，員工收入下降，專業技術人才流失，外包、外委、交叉作業增多等現象日益突出。因此，當前安全形勢依然嚴峻：大量中小微企業安全管理水平弱化；企業員工安全素質整體不高；用工方式發生變化；較大、重大事故仍時有發生。

監管執法程序及核心要素

工貿行業監管執法程序主要分為制定年度安全生產監督檢查計劃、開展現場檢查、出具執法文書三個方面。

其中編制監督檢查計劃的原則是：分級屬地、突出重點、提高效能。“強調分級屬地原則，就是要明確責任，不能從國家到省、市、縣級的檢查都查同一家企業，而大量的企業無人檢查。有的地方采取網格化、企業與執法單位一對一掛鉤等方法是很好的經驗，但也要注意到，社區街道的基層監管人員不具備對所有企業的監管能力，因此不能簡單將該原則理解為屬地管理，而忽略了分級。”馬銳指出。考量因素主要有：執法人員數量、企業管理水平和自主管理能力、作業場所人員數量、工藝過程危險性等。可通過危險因素辨識，來判斷某企業是否屬于執法監督檢查的重點企業。

表1 2014—2016年工貿行業事故情況統計簡表

在現場檢查中，要注意“三步曲”，即：診斷檢查、執法處罰、驗收復核，這三個環節是執法核心，缺一不可。檢查方式主要有：計劃檢查和“雙隨機”抽查。“目前我國計劃檢查做得還不到位。安監部門應借鑒國外經驗，進行體檢式檢查。即檢查部位按照《工貿行業較大危險因素辨識與防范指導手冊》事先定好，不漏項。而重點式檢查容易發生疏漏，所以建議持續不斷地滾動開展體檢式檢查，真正能夠幫企業解決問題。國際勞工組織最近兩年在四川德陽、浙江等地開展試點，就按照這種體檢式檢查，取得了很好的效果，值得我們思考和學習。”馬銳介紹。

處罰是執法非常重要的一個環節，處罰措施主要分為：一般性處罰，即責令限期整改、停產停業整頓等；經濟處罰，企業最高可罰款2 000萬元；其他處罰，如列入“黑名單”、移交司法機關等。“目前，工貿行業處罰力度相對較‘軟’，大量使用的是一般性處罰，對企業的震懾力度不夠。經濟處罰大部分是事故罰款，事前處罰量很少，對事故預防的效果差。其他處罰數量更少，‘黑名單’聯合懲戒、媒體曝光、移送司法機關等做得都不夠。今后應進一步加大這些方面的處罰力度，要讓企業負責人深刻認識到‘企業死人是違法的’。”馬銳說。

基礎管理執法檢查重點

基礎管理執法檢查重點主要有：安全生產機構設立、主要負責人責任制落實情況，安全生產管理制度、操作規程制定落實情況，安全生產標準化建設、隱患排查工作開展情況等。“其中，安全生產機構設立、主要負責人責任制落實是重中之重，安全由企業一把手負責是安全監管權力不弱化的重要保障。”馬銳強調。

2014年國家安全監管總局發布了《企業安全生產標準化評審工作管理辦法（試行）》（安監總辦〔2014〕49號）。其核心是進一步規范安全生產標準化工作，強調安全生產標準化是企業的一個安全管理辦法，需要企業自主建立，通過法律授權提倡企業開展自評。讓企業走出“標準化建設只是為了拿一個證”“達標工作是認證機構的事”等觀念誤區。

隱患排查治理體系建設，是政府監管的一個手段，“關鍵詞是‘體系’而不是‘隱患’。”馬銳認為。該體系建設是學習借鑒國外的先進理念，要求企業定期向監管部門報告自身的安全生產管理情況，以隱患排查治理為載體，以信息化為手段進行。一方面考察企業安全生產管理情況，另一方面也為政府分類分級管理提供依據。

現場管理執法檢查重點

工貿行業現場管理執法檢查重點，是把較大危險因素辨識管控落實情況作為安全監管執法重點依據，持續開展針對性執法檢查。重點放到冶金煤氣、高溫熔融金屬、粉塵防爆、涉氨制冷和有限空間作業專項治理。

金屬冶煉行業專項治理重點問題

高溫熔融金屬噴濺、鋼水（鐵水）包傾覆、爐體爆炸、煤氣中毒、有限空間中毒或窒息等事故，容易引發群死群傷。這些作業環節是對冶金企業開展安全執法的重點。

特別要重點關注1個問題和4個重大隱患。“1個問題”即：安全生產標準化未達到三級及以上等級的企業；“4個重大隱患”即：吊運高溫熔融金屬的起重機不符合冶金起重機相關要求、煉鋼廠吊運高溫熔融金屬的鑄造起重機未使用固定式龍門鉤、人員聚集場所設置在高溫熔融金屬吊運影響區域內、煤氣柜與周邊建筑物的防火間距不符合標準要求。存在以上問題之一，就應立即停產整改，在6個月內未整改或整改后仍不合格的，安全監管部門應提請本級人民政府按程序予以關停退出。

2017年3月20日，云南省文山州硯山縣宏鑫金屬再生有限公司發生鋼水灼燙事故，造成5人死亡、2人受傷。據初步調查，事故原因是由于鋼水超過鋼包限定容積，鋼包重心高于鋼包耳軸中心線，落包調整過程中鋼包發生嚴重傾斜，造成鋼水外溢；外溢鋼水與連鑄平臺地面上的水和潤滑油接觸，發生劇烈噴濺，造成人員傷亡。

該企業是已被地方政府責令關閉取締的“地條鋼”生產企業，存在非法生產、突擊生產、逃避檢查等問題。這起事故，反映出地方政府在鋼鐵行業化解過剩產能，特別是依法取締“地條鋼”工作中，存在監管責任不落實、處置不果斷、不得力等問題。

表2 粉塵防爆10大重點問題

表3 涉氨制冷執法檢查重點

表4 有限空間作業現場檢查重點

根據國務院2017年化解過剩產能工作的有關要求，要在2017年6月30日前全部清除地條鋼。“地條鋼生產風險極大，各地要深刻吸取云南文山事故的教訓，我們安全監管人員在執法檢查中一旦發現地條鋼生產企業，應要求該企業立即停產退出。”馬銳強調。

粉塵防爆專項治理重點問題

粉塵防爆需重點檢查的10個問題見表2。其中核心有2條：除塵系統檢查和粉塵清理檢查。

干式除塵系統（包括除塵器、除塵器的進風管）應按規范采用泄爆、隔爆、惰化、抑爆等任一種控爆措施，泄爆裝置泄爆口不得設在廠房內或朝向廠房內。若泄爆裝置泄爆口設在廠房內，應采用無火焰泄爆裝置。

應制定粉塵清掃制度，制度應明確實施每班、每周、每月進行粉塵清掃的部位、區域，以及清掃過程的作業安全。生產加工設備積聚塵灰的部位、除塵風管內部、除塵器箱體內部、干式除塵器濾袋、濕式除塵循環用水儲水池（箱）、電氣設備、控制裝置、監測及監控裝置，以及生產作業區域的積塵應得到有效的清理。

涉氨制冷專項治理重點問題

涉氨制冷專項治理執法檢查重點見表3，其中應聚焦兩大重點問題：

車間安全：包裝間、分割間、產品整理間等人員較多房間的空調系統嚴禁采用氨直接蒸發制冷系統。

快速凍結裝置：快速凍結裝置須設置在單獨的作業間內，且作業間內作業人員不得超過9人。

有限空間專項治理重點問題

自2014年以來，國家安全監管總局全面開展工貿行業企業有限空間作業條件確認工作。重點開展了造紙、醬腌菜生產企業、工貿企業附屬污水處理系統的有限空間作業條件確認工作。截至目前，確認造紙和醬腌菜生產企業3 476家。截至2016年底，全國專項檢查有附屬污水處理系統的工貿企業共計1萬1 957家，共發現隱患和問題1萬7 991個。2016年工貿行業有限空間較大事故發生9起、死亡31人，事故起數同比減少3起、25%，死亡人數同比減少15人、32.6%。

執法檢查重點見表4。

編輯 趙 原