危化品執法敢于說“不”善于說“行”

文·圖/本刊記者 畢文婷

危化品執法敢于說“不”善于說“行”

文·圖/本刊記者 畢文婷

國家安全生產監管總局監管三司司長孫廣宇

圍繞危化品的固有危險特性，圍繞安全生產“三要素”，通過嚴格執法檢查，逐步提升危化品和陸上油氣輸送管道的安全保障系數。

自天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故后，公眾對化工類事故仍存恐慌情緒，對事故的關注度也越來越高，這使得“化工廠”“爆炸”等關鍵詞被推上社會輿論的風口浪尖。

提升危化品和陸上油氣輸送管道安全水平，強化執法檢查是至關重要的一步，為此，本刊記者采訪國家安全監管總局監管三司司長孫廣宇，請他講解危化品和陸上油氣輸送管道安全監管執法檢查的重點和難點。

安全生產特點

危險化學品安全生產

自2011年起，我國就已成為化工產品總產值第一大國，占世界化工產品總產值份額1/4。截至2016年底，全國現有危險化學品企業近30萬家（其中生產企業1.9萬家、經營企業26.5萬家，儲存企業5 500家），從業人員近千萬，并且處于快速發展之中。

2015年，全國危化品生產安全事故起數和死亡人數從2006年的158起、277人減少至23起、45人，分別下降了85.4%和83.8%。2016年，化工全行業和危化品生產經營單位未發生一起重特大事故，且較大以上事故起數和死亡人數同比下降25%和36%。

孫廣宇表示，按照常規情況來看，危化品體量越大、經濟活動越多，那么發生事故的可能性就越大。因此，企業和政府要加倍努力，才能使事故保持下降趨勢。

危險化學品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質，對人體、設施、環境具有危害的劇毒化學品和其他化學品。孫廣宇認為，危化品安全監管就是保證易燃、易爆、有毒、有害等危險特性不在意外情況下釋放，如果管住了這些特性，就達到了監管的目的和效果，危化品安全形勢就會持續好轉。

我國的危化品管理施行目錄式管理，對列入《危險化學品目錄》的危險化學品，依據國家的有關法律法規采取行政許可等手段進行重點監管。但由于化工行業發展快，新物質不斷合成，因此，對于新型混合物和未列入《目錄》的危險化學品，企業應該根據《化學品物理危險性鑒定與分類管理辦法》（國家安全監管總局第60號）及其他相關規定進行鑒定分類，如果經鑒定分類屬于危險化學品的，應該根據《危險化學品登記管理辦法》（國家安全監管總局第53號）進行危險化學品登記。

進入“十三五”期間，我國危險化學品安全生產依然面臨巨大挑戰，除較大及以上危險化學品事故仍時有發生、發生事故頻率及造成傷害的程度都高于先進國家外，危化品生產和經營企業安全基礎依然薄弱，部分企業落實主體責任的能力不足，危險化學品法規標準體系有待健全，危險化學品安全監管的能力和效率有待提高，科技對危險化學品安全的支撐保障作用未得到充分發揮等都是亟需解決的問題。

陸上油氣輸送管道安全生產

我國油氣管道已初步形成了“北油南運”“西油東進”“西氣東輸”“海氣登陸”的油氣輸送格局，發展速度已居世界前列。截至2016年底，我國陸上油氣長輸管道總里程達14萬 km（含油氣田外輸管道）。按照石油天然氣“十三五”發展規劃，2020年我國陸上石油天然氣長輸管道總里程將達到17萬 km。

陸上油氣長輸管道點多線長，管道敷設所經過地理自然條件復雜，影響安全的各類風險因素較多。其中，管道本體破壞、第三方破壞和地質災害是管道安全的三大殺手。

管道本體破壞主要由于腐蝕，并以原油泄漏體現。2013年11月22日，中石化東黃輸油管道腐蝕后，原油泄漏進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失7.5億元。第三方破壞和地質災害導致的事故也時有發生。

孫廣宇強調，由于油氣管道一般敷設在地下，一旦發生油氣介質泄漏進入地下管網遇到點火源，就容易導致重特大事故發生，影響周邊人民生命財產安全和社會穩定。

危化品企業安全監管與執法

危險化學品點多面廣，相關法律法規也很多，孫廣宇認為，其中最重要的是《安全生產法》，此外《危險化學品安全管理條例》《安全生產許可證條例》等也都是必須遵循且熟記的法律法規。

部門規章中，《危險化學品重大危險源監督管理暫行規定》（國家安全監管總局第40號）、《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》（國家安全監管總局第41號）、《危險化學品輸送管道安全管理規定》（國家安全監管總局第43號）、《危險化學品建設項目安全監督管理辦法》（國家安全監管總局第45號）、《危險化學品登記管理辦法》（國家安全監管總局第53號）、《危險化學品經營許可證管理辦法》（國家安全監管總局第55號）、《危險化學品安全使用許可證實施辦法》（國家安全監管總局第57號）、《化學品物理危險性鑒定與分類管理辦法》（國家安全監管總局第60號），還有涉及危化品安全生產的國家、行業標準都可以作為危化品安全監管執法的依據。

把關行政許可

危險化學品安全監管執法的具體行政行為包括行政許可、行政處罰、行政強制。孫廣宇強調，安全監管人員要敢于說“不”。對于不滿足安全生產條件的企業，一定要拒絕發放安全生產許可證，但是要告訴企業如何滿足安全生產條件，讓企業進行整改，等具備安全生產條件后才可以發放許可證。“作為行政許可部門，必須要有這樣的勇氣和能力。如果不具備條件的也放進來了，后面監管很難再管到位。”孫廣宇說道。

根據《危化品安全管理條例》第六條規定“安監部門負責核發危險化學品安全生產許可證……”，其中的“核發”是要求監管人員一定要到現場核查，坐在辦公室里審查的行政許可是大打折扣的。

核查時需要對企業的選址布局、規劃設計和安全距離、廠房、作業場所等進行審查，執法人員不能把關的要請評價機構專家把關。孫廣宇表示，尤其是每年企業數量上升的地區，一定要嚴格把關。隨著經濟的發展，很多化工企業從東部向中西部轉移，但這些企業大部分是在東部安全管理工作達不到標準的、管理水平適應不了需求的，所以需要特別注意。

危險化學品經營許可證方面，要特別注意危險化學品生產企業在其廠區范圍內銷售本企業生產的危險化學品，不需要取得危險化學品經營許可。取得港口經營許可證的港口經營人，在港區內從事危險化學品倉儲經營，不需要取得危險化學品經營許可。

發放經營許可證時要重點關注經營許可人的能力。孫廣宇告訴記者：“很多經營危化品的企業是有點錢就想做，但如果他們沒有管控危險化學品的能力就很可能出事。比如瑞海公司，雖然是流通公司，但其在港口經營危險貨物，其中涉及危化品卻不知道利害、為所欲為，最后導致事故發生。”

沈陽城市學院和別墅區油氣管道隱患整治現場

危險化學品安全使用許可只適用于列入危險化學品安全使用許可適用行業目錄、使用危險化學品從事生產并且達到危險化學品使用量的數量標準的化工企業。這類企業數量比較少，可以將《危險化學品使用量的數量標準（2013年版）》《危險化學品安全使用許可適用行業目錄（2013年版）》作為支撐。

落實行政處罰和強制

2016年，國家安全監管總局下發了《化工（危險化學品）企業安全檢查重點指導目錄》（以下簡稱《目錄》），一共40條，需要檢查執法人員熟練掌握。《目錄》制定的原則是基于風險點的執法檢查，包括檢查執法內容、違反條文、處罰依據。其中應注意《安全生產法》修訂后賦予的新權力——除了責令限期改正之外還能夠處以罰款，進行行政處罰。“只限期整改不行政處罰，執法就會打折扣了。”孫廣宇說道。

《目錄》對人員和資質管理，包括企業安全行政許可、責任制落實、安全教育培訓、從業人員素質、承包商管理等9條；工藝管理，包括企業工藝本質安全、操作規程、工藝控制等8條；設備設施管理，包括企業設備設施的設計、安裝、使用等8條；安全管理，包括企業變更管理、重大危險源管理、特殊作業管理、安全距離、危化品儲存等15條進行明確要求。

對于將火種帶入易燃易爆場所或存在脫崗、睡崗、酒后上崗行為的，可根據《安全生產法》和《化工（危險化學品）企業保障生產安全十條規定》進行處罰，一般是采取責令限期消除的方式，但是對于拒不執行的，應責令停產停業整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款。孫廣宇表示，可以通過罰款找到企業的一把手，由企業主要負責人倒查安全生產問題，進行系統管理，才能使執法效果最大化。

對于液化烴、液氨、液氯等易燃易爆、有毒有害液化氣體的充裝未使用萬向節管道充裝系統的。可依據《安全生產法》執法，對生產經營單位未采取措施消除事故隱患的，責令立即消除或者限期消除；生產經營單位拒不執行的，責令停產停業整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款。

2002年，在山東省莘縣發生的事故就是因為液氨充裝軟管爆裂，液氨迅速擴散，造成105人中毒，13人死亡，24人重傷。

對于有毒有害、可燃氣體泄漏檢測報警系統未按照標準設置、使用或定期檢測校驗，以及報警信號未發送至有操作人員常駐的控制室、現場操作室進行報警的，依據《安全生產法》第九十六條，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停產停業整頓；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

2008年8月26日，廣西廣維化工股份有限公司有機廠發生爆炸事故，導致20人死亡、60人受傷，廠區附近3 km范圍的18個村屯及工廠職工、家屬共1萬1 500多名群眾疏散。其主要原因就是沒有安裝可燃氣體報警器，罐區泄漏之后沒有及時發現，導致整個罐區發生爆炸。

對于未建立變更管理制度或未嚴格執行的，依據《安全生產法》《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》《危險化學品安全使用許可證實施辦法》，要求企業責令限期改正；逾期未改正的，處二萬元以上五萬元以下的罰款，責令生產經營單位停產停業整頓。

孫廣宇表示，變更管理是化工安全非常重要的一環，當條件變化時防范措施一定要隨之變化，管控措施不到位就會發生事故。變更管理是發達國家“血的教訓”的總結，我國要利用后發優勢，做好變更管理，避免類似事故發生。

重大危險源和特殊作業現場的監督檢查也是執法重點之一。油罐區動火作業前未對動火點周圍或其下方的地面如有可燃物、空洞、窨井、地溝、水封等進行檢查分析并采取清理或封蓋等措施；動火點周圍有可能泄漏易燃、可燃物料的設備，未采取隔離措施的，可依據《安全生產法》第九十九條進行處罰。對重大危險源未登記建檔，或者未進行評估、有效監控的，可依據《安全生產法》第九十八條進行處罰。

陸上油氣輸送管道企業安全監管與執法

GB 32167-2015《油氣管道完整性管理規范》（以下簡稱《規范》）是保證油氣管道全周期本體安全的全周期基本規范，在建設期、采購期，日常運行檢測都有相關要求。安全監管部門到企業執法檢查時，執法人員需要先判定企業是否執行了《規范》。

2016年，國家發改委、國家能源局、國務院國資委、國家質檢總局、國家安全監管總局聯合印發《關于貫徹落實國務院安委會工作要求全面推行油氣輸送管道完整性管理的通知》，將強制性標準又以文件形式推動，確保管道本體安全。

此外，在設計施工方面，還有GB 50251-2015《輸氣管道工程設計規范》、GB 50424-2007《油氣輸送管道穿越工程施工規范》等；在安全管理方面，還有AQ 2045-2012《石油行業安全生產標準化 管道儲運實施規范》、SY 6186-2007《石油天然氣管道安全規程》、GB 7231-2003《工業管道的基本識別色、識別符號和安全標識》等法律法規。

在進行新建、改建、擴建陸上油氣輸送管道建設項目安全條件審查時，可依據《安全生產法》和《危險化學品安全管理條例》進行。監管人員需要審查建設項目安全評價報告及相關文件、資料，其安全評價報告應當符合《陸上油氣輸送管道建設項目安全評價報告編制導則（試行）》的要求，審查油氣管道建設項目線路單元、站場單元、公用工程單元危險有害因素的辨識與安全條件分析，重點是油氣管道通過人口密集區、規劃區等敏感區域，站場與界外設施間距，閥室放空設置等是否符合安全條件，開展高后果區識別，優化路由選擇。

對新建、改建、擴建陸上油氣輸送管道建設項目安全設施設計審查時，主要審查安全設施設計專篇及相關文件、資料，安全設施設計專篇應當符合《陸上石油天然氣長輸管道建設項目安全設施設計專篇編制導則（試行）》的要求，重點審查油氣管道建設項目設計、安全防護技術措施是否安全、合規、可行。監管人員可參考《陸上油氣輸送管道建設項目安全審查要點》。

對陸上油氣輸送管道的執法檢查和行政處罰主要依據《安全生產法》進行。如油氣管道企業安全設施未作竣工驗收或驗收不合格的，依據《安全生產法》第三十一條檢查，依據《安全生產法》第九十五條責令停止建設或者停產停業整頓，限期改正；逾期未改正的，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

未建立完整性管理等制度，未按要求進行高后果區識別、風險評價，及內檢測的，依據《安全生產法》第九十八條責令限期改正，可以處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

孫廣宇表示，安全生產“三要素”為硬件（設備技術）、管理、人，通過執法檢查控制或阻止“三要素”漏洞的產生，就會降低事故發生的概率。

監管執法人員要敢于說“不”、善于說“行”，要提高效率效果，堅持依法監管，增強執法意識，提高執法的針對性、有效性，切實加大依法處罰的力度。

編輯 畢文婷