提高安全生產科學管理水平

文/烏日圖

提高安全生產科學管理水平

文/烏日圖

安全生產本身是一門科學，具有很強的專業性，管理好安全生產工作，必須要有科學的辦法。政府部門實施的行政監管也要賦予科學的內涵，要用行政的方式實施技術的管理。

烏日圖（右二）在新疆調研農業生產安全

黨中央高度重視安全生產工作，不斷強化行政監管力度，要求政府按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，明確有關部門的監管責任。

在重視發揮行政監管作用的同時也要認識到，安全生產本身是一門科學，具有很強的專業性，管理好安全生產工作，必須要有科學的辦法。政府部門實施的行政監管也要賦予科學的內涵，也就是說要用行政的方式實施技術的管理。

企業主體責任的核心是強調科學生產經營

在當前各級政府聲勢浩大地貫徹實施《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《安全生產法》的形勢下，一些企業卻對如何落實企業的主體責任、如何抓安全生產感到很茫然。一些企業的安全生產管理和生產經營管理是兩張皮，安全生產的規定停留在法條的學習宣傳，沒有和企業的生產經營活動結合起來，還有一些企業等著聽政府主管部門的指揮，讓做什么就做什么，缺乏主動性。上述情況的出現，與長期以來生產經營單位對政府有很強的依賴性有關。建立《安全生產法》所規定的“生產經營單位負責、職工參與、政府監督、行業自律和社會監督的機制”，落實生產經營單位的安全生產主體責任是基礎，企業落實主體責任很重要的就是按照《安全生產法》的要求實施科學生產經營。

1.科學生產經營的基礎是完善的職責制度體系

生產經營單位的主體責任是《安全生產法》規范的重點，涵蓋了安全生產責任制、投入保障力度、專業隊伍建設、教育培訓工作、隱患排查治理等多個方面。同時，法律對于關鍵崗位人員的安全責任也做出了規定，比如安全生產法明確了生產經營單位主要負責人具有七項安全生產職責，涉及責任制、規章制度和操作規程、教育和培訓計劃、投入的實施、排除隱患、應急救援、事故報告等多方面，對生產經營單位的安全生產管理機構和安全生產管理人員的職責也明確了七項具體內容。

因此，生產經營單位有沒有落實主體責任，主要就是看有沒有依法建立科學的安全生產責任制度，有沒有科學地確定責任范圍和考核標準，有沒有建立健全科學的事故隱患排查治理制度等。這些職責和要求落實了，安全生產的主體責任才有了自我約束、持續改進的基礎，才能及時監測事故隱患，進而采取有效防控措施。

2.嚴格執行安全生產的操作規范和標準是科學生產經營的重要內容

人和設備在工作中都存在不確定性。僅靠提高思想認識、嚴格追究責任不足以避免發生事故，安全生產不僅要做到職工不想發生事故、不敢發生事故，還要做到生產工藝流程不讓人發生事故，這需要借助生產流程和操作程序的標準化、規范化來克服人的不確定。同時，避免機器設備的不確定，也離不開使用以及檢修維護的標準化和規范化。安全生產的操作規范和標準體系是多年工作經驗的總結，是用血和生命的代價換來的，是企業提高安全生產水平的重要抓手，也是增強產品質量和經營效益的重要方式。另外，一旦發生事故追究責任，安全生產的操作規范和標準也是界定安全生產責任的重要依據。

安全生產的操作規范和標準既是“教條”的，又是靈活的。“教條”是說標準一旦制定出來，就要嚴格遵守，安全生產在某種意義上必須是“教條”和“僵化”的，不能隨心所欲。“靈活”是說隨著材料、技術和工藝的改進，標準要進行動態調整。國際上也將標準體系建設作為安全生產和職業健康的重要組成內容。國際勞工組織制定有職業健康與安全的國際標準。專門的標準化國際組織也制定有一系列推薦性的企業生產標準。在國內安全生產標準建設滯后的情況下，要鼓勵和提倡有條件的生產經營單位向國際標準靠攏，以此來推動國家標準體系的建設。

提高政府科學監管的水平

長期以來，受舊體制慣性的影響，政府部門的安全生產監管工作仍然主要是管項目、管人，方法上依靠行政審批、申請備案、審核驗收、檢查處罰等，這種管理方式看似很嚴格，其實很多是表面文章，缺乏科學管理的內涵。既然企業是安全生產主體責任，政府就不應該繼續那種保姆式的包辦代替的監管方式。要科學地管理安全生產，必須明確市場經濟體條件下政府應該管什么、怎么管的問題。我認為有三項工作是政府管理安全生產最基本的職責。

1.編制安全生產規劃

要按照“發展必須安全、安全才能發展”的原則，把安全生產作為城鄉國民經濟發展規劃的主要內容。這些年來，由于缺乏安全生產的規劃或執行不嚴格，引發安全生產事故的案例很多。如隨著城市的擴張，一些生產經營單位周圍的法定安全距離被逐漸侵占，造成生產經營單位與住宅、工業園區與居民生活區之間的邊界模糊，安全距離不足，一旦發生事故往往造成嚴重后果。規劃是安全生產的基礎，目前各地的安全規劃意識較弱，很多地方沒有編制安全生產規劃，有規劃的地方也不嚴格執行，這一問題應當引起各級政府的重視。

2.組織制定安全生產標準

《安全生產法》規定了有關部門要依法及時制定有關的國家標準或行業標準。現有國家標準還不能滿足安全生產發展的需要，已有的標準很多長期沒有修訂，嚴重老化，不少新的生產領域安全生產標準制定滯后。各方面對制定符合新形勢要求的安全生產標準體系以及技術規范、執法手冊的要求很迫切。所以，加快國家安全生產標準和技術規范的制定，是政府管理安全生產工作的一項重要職責。另外，國家標準的制定不僅是國內安全生產的需要，開展國際貿易和投資也同樣離不開安全標準。在國際貿易和投資中，安全技術和產品安全標準已經作為國際貿易中重要的技術性壁壘，取代反傾銷成為近年來我國企業出口的最大障礙，所以安全生產的技術標準還事關中國的出口競爭力和進口產品的質量，以及在全球經濟治理中的話語權。

3.加強應急救援能力建設

安全生產應急救援能力決定了發生事故后降低事故危害的程度。雖然生產經營單位是應急救援的第一責任人，但是事故發生后的搶救、警戒、疏散等工作需要有足夠的組織能力、調動能力和協調能力，很可能不是一家企業可以做到的，必須發揮政府作用。政府在協調動用資源等方面具有優勢，提供應急救援服務也是政府公共服務的重要組成部分，有必要進一步加強公共應急救援能力的建設。

此外，政府還要關注那些可能對人民群眾生命和財產安全造成損害的領域，如空氣、水源的污染以及對道路、通信基礎設施等方面的安全生產問題。除了傳統高危行業，要重視研究高速鐵路、城市軌道交通、油氣管網、高層建筑防火、大型城市商業中心等公共領域的安全生產問題。

政府如何對安全生產實施有效監管也是當前需要認真研究探索的重要課題。傳統的主要靠“聽匯報、看報告”的監管方式和“看、摸、敲、打”的監管手段，已經越來越難以適應新形勢下的安全監管工作要求。調研中地方普遍認為，當前的安全生產監管工作主要是監管力量不足，特別是基層，缺乏專業人員和專業設備，“檢查不過來”和“檢查不出來”的問題并存。大部分企業則認為，政府部門存在多頭執法，三天兩頭來一波，企業難以承受。實現政府對安全生產的科學管理，要改進政府部門深入企業檢查安全生產的方式方法，在提高監管人員專業能力、創新監管方式、合理劃分監管責任、整合監管力量等方面多下工夫。

重視發揮市場機構和社會組織作用

在發揮企業主體責任、政府監管責任的同時，科學管理安全生產工作，還需要充分發揮市場機制的作用，探索安全生產的社會共治模式。

1.重視專業化服務機構在安全生產管理中的作用

隨著社會和市場對安全生產要求的增強，安全生產服務機構大量涌現，已經成為安全生產管理服務領域的重要力量。修訂后的安全生產法明確了安全生產服務機構的法律地位，規定了依法設立的為安全生產提供技術、管理服務的機構，依照法律、行政法規和執業準則，接受生產經營單位的委托，為其安全生產提供技術、管理服務。當前企業整體的安全生產服務水平較低，專業服務機構在提高企業安全生產水平上可以發揮重要的補充作用。從調研情況看，近年來安全生產服務機構配合監管部門和生產經營單位在安全生產的評價、認證、檢測、檢驗等方面承擔了大量工作，促進了生產經營單位的安全隱患排查以及技術改造升級等。目前存在的問題主要是，安全生產服務市場發育還不充分，專業性和權威性不夠，有的機構不去現場、不做實驗，只是抄抄模板走走形式，有的機構為了規避責任，只管列清單提意見，不提供解決問題的辦法。有的生產經營單位甚至直言，他們購買服務就是為了應付監管。我國安全生產服務機構的產生和發展很大程度上是政府推動的結果，有一些就是從政府所屬的事業單位轉制而來，對政府有關部門有很強的依附性，開展的業務與安全生產行政許可制度聯系比較緊密。作為市場經濟下的專業服務行業，安全生產的專業技術能力才是其生存根本，只有提供的服務比生產經營單位有更強的專業性或更高的效率，才能體現出自己的市場價值，實現健康發展。

2.重視商業保險在安全生產中的作用

現代保險業除了經濟補償、資金融通的功能，還具有重要的社會管理功能。在保險業比較發達的地方，保險公司往往是預防各類生產安全事故發生的重要力量。保險公司在安全生產工作中具備優勢，例如，通過采取差別費率等措施，可以鼓勵參保單位主動做好各項預防工作，實現對風險的控制和管理；利用在識別和控制風險方面的專業知識，可以對生產經營單位的安全生產提出建設性意見；由于積累了大量風險損失管理的資料，能為全社會風險管理提供了有力的數據支持；在化解矛盾糾紛、協調利益沖突等方面的第三方優勢，可以減少社會摩擦，潤滑社會運行，提高社會效率，維護政府、企業和個人之間正常有序的社會關系。特別是各種責任保險的開展，使保險公司可以參與到生產安全以及公共安全等領域的風險管理，對化解事故處理糾紛、創新社會管理機制、維護社會和諧穩定有著積極意義。《安全生產法》規定國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險，一些地方進行了探索，要及時總結，制定適應我國實際情況的安全生產責任保險制度。

3.注意發揮有關協會的自律管理

對安全生產的管理和服務也是有關行業協會的重要職責。《安全生產法》規定了有關協會要依法依章程為生產經營單位提供安全生產方面的信息、培訓等服務，發揮自律作用，促進生產經營單位加強安全生產。但在調研中感到這方面的作用還發揮得遠遠不夠。實際上，有關協會在促進安全生產方面既有優勢，又有動力。有優勢是因為，協會組織熟悉相應行業領域的生產情況以及技術標準等專業知識。目前大型企業總體的安全生產狀況比較好，問題主要集中在中小企業。但是這部分中小企業受制于自身的實力和重視程度等，依靠自身力量提高安全生產水平必然是很緩慢的過程。有關協會如果能切實發揮作用，從全行業的角度共享安全生產領域的信息，對于中小企業提升安全生產技術水平會有重要推動作用。有動力主要是考慮，安全生產水平已經成為衡量企業競爭力的一個方面，行業內的優勢企業具有以安全生產水平為條件限制劣勢企業進入的積極性，如果能正確引導，促進業內的安全生產標準制定、安全生產教育培訓等工作的開展，同樣有利于提升整個行業的安全生產水平。

（本文作者烏日圖，系全國人大常委會委員、財經委副主任委員）

實習編輯 宋亞欣