以管理創新推動新型城鎮化發展
——以恩施市板橋鎮為例

郭永倫

以管理創新推動新型城鎮化發展
——以恩施市板橋鎮為例

郭永倫

新型城鎮化是是黨的十八大以來提出的重大發展戰略，對于改善民生、推動地區發展意義重大。湖北省恩施市板橋鎮位于鄂西邊陲，總面積376平方公里，下轄四村一社區，總人口約2.3萬人，農業人口占90%以上，是一處典型的以農業為主的少數民族聚居區，經濟發展水平較低，城鎮化推進遲緩，扶貧攻堅壓力大。為尋求突破，板橋鎮積極轉變思路，以鎮村管理創新為突破口，全力推動新型城鎮化發展，取得明顯成效。這一實踐探索，對于少數民族地區推進新型城鎮化建設有較現實的借鑒意義。

板橋鎮推動新型城鎮化發展實踐

（1）抓規劃引領，做好龍頭設計。板橋鎮地處大巴山南麓、巫山山脈尾端，境內山嶺縱橫，平均海拔1666.5米，高山氣候分明，物產豐富，景觀奇特。為把這些比較優勢轉化為發展優勢，板橋鎮提出了“休閑板橋”的發展定位，高標準編制形成“一中兩軸三板塊四衛星村”的城鄉一體化發展規劃：以集鎮為中心，恩川公路、板新公路為軸線，女兒湖、堤廠、姚家坪為板塊，大山頂、穿洞、大木、新田村委會所在地為衛星村。同時在橋灣小區、鹿院坪小區、讓水壩小區、榨房灣休閑勝地進行先行試點。這些試點項目正抓緊推進，面貌日新，成為引領全鎮發展的示范。

（2）抓產業升級，發展特色產業。圍繞“休閑板橋”發展定位，調整產業結構，形成以四大產業為主體的產業體系。一是休閑旅游業。充分挖掘女兒湖、鹿院坪、出水洞、熱云洞等旅游資源，整合包裝形成項目化開發。新田鹿院坪項目已于2016年正式啟動，預計總投資1.5億元，將于明年5月試營業。女兒湖項目也已納入鄂聯投圈地規劃，于明年正式啟動。通過持續建設投入，榨房灣民宿休閑區已成為一處特色鄉村旅游點。全鎮旅游道路交通、食宿、旅游宣傳等基礎配套也在穩步提升。二是高山種植業。以政府引導、企業運作、農民參與、種養結合、統購統銷等方式，引導農村農民高效種植煙葉、反季節蔬菜等經濟作物，形成產業扶貧。目前全鎮煙葉種植已形成一定規模，反季節蔬菜穩定在4萬畝左右，“大山鼎”榮膺“湖北十大名優蔬菜”，暢銷全國。三是現代畜牧業。實施“強豬、增禽、壯牛羊”發展戰略，積極推廣生態循環養殖、標準化規模養殖、特色養殖和林下養殖。全鎮現有雞10萬余只、牛4千多頭、羊7千多只。四是中藥材產業。板橋鎮是中國板黨之鄉，突出以板黨為核心，帶動相關中藥材種植，形成以板黨、貝母、牛膝、續斷、云木香五大中藥材為主的產業基礎，中藥材種植面積達65000多畝，產品遠銷海內外。

（3）抓項目帶動，培育市場主體。依托資源優勢和產業基礎，先后成功引進了香榭置業、恩施昊隆科技、今大集團、湖北能源集團等企業落戶板橋。大山頂大閘蟹養殖基地、天堂牧場等一批項目落地，有效帶動了全鎮休閑綜合體建設。今年7月初開工的板橋風電場項目，預計總投資12.78億元，裝機15萬千瓦，年設計發電量2.6億千瓦時，項目建成投產后每年可實現產值1.56億元，全面撬動全鎮乃至全市清潔能源產業發展。板橋鎮還積極鼓勵民間資本投資特色產業，培育支柱產業上下游市場主體，帶動合作社和農村農民，聯動發展。目前大山頂汽車露營營地項目、板橋鎮大山頂狩獵場項目等一批正在抓緊招商引資中。

（4）抓社會治理，倡導鄉風文明。一是重點突出集鎮建設。每年拿出專項資金對集鎮的道路、交通、供水管網、下水道、河堤、綠化帶、小城外立面等公共基礎設施進行改造，并重拳出擊全面整治主次干道交通秩序，嚴禁各類占道經營行為，使集鎮風貌為之一新。二是抓好鄉村基礎設施建設。結合精準扶貧工作推進，抓好鄉村道路交通網、便民服務中心、危舊房改造、拆遷安置、土地酸化治理等重大民生事項，及時回應各類民生訴求。三是做好綜合治理工作。積極開展送衛生、醫療、科技、文化和法律下鄉活動，普及科學文化知識，提高基層自治能力，并及時化解各類社會矛盾，促進社會穩定。

板橋鎮新型城鎮化建設存在的主要困難與問題

（1）村級規劃較滯后。鎮級層面雖已形成整體規劃，但各村的規劃沒有及時與之形成對接。大多數村的規劃是2007年以前編制的，沒有及時修編，加上缺乏控制性詳細規劃，缺失排水、排污、供水等考慮，實際指導作用小。各村在制定發展目標上也缺乏規劃自覺，村級產業發展同質化較嚴重。

（2）資金與項目缺乏。板橋鎮財政收入較低，僅能維持公共基礎設施和基礎民生事項的投入，難以組織進行大規模的項目投資。受金融信貸緊縮政策影響，銀行貸款越來越難，建設資金缺口一直很大。鎮級建設項目也較缺乏，特別是大型投資項目非常少，引進困難；有一定意向的項目往往較虛，不能起到很好的拉動效應；已簽約的項目，也經常出現因資金、土地、環保、審批等多方面原因，難以快速落地。

（3）產業鏈延伸不夠。四大支柱產業已形成一定規模，但還沒有形成較成熟的產業鏈。煙葉和中藥材產業缺少企業和大型合作社推動，種植戶以賣原材料為主，產品缺乏深加工，價格受市場波動較大；畜牧業經營方式較粗放，過于依賴天然草場，對自然資源已形成一定破壞；旅游業雖為今后主打產業，但尚處于起步階段，業態配套不完善，拉動消費有限。產業鏈延伸不夠，解決就業能力有限，很難留住人才，大量青壯年勞動力仍選擇外出務工，城鎮化存在空心化危險。

（4）基礎設施難跟上。板橋集鎮已形成一定規模，但與旅游集散、商貿物流和文化娛樂中心的要求相比，仍有很大差距。全鎮面積大，村落分散，道路交通始終難以全面覆蓋，許多偏遠村落不得不自行籌措經費修路，處境艱難。板橋水利資源豐富，但也帶來水利隱患，特別是青龍河流域經常出現洪澇災害，成為全鎮人一塊心病。此外還存在污水處理、垃圾處理等公共服務滯后現象，影響人民群眾生活質量。

（5）管理機制不順暢。鄉鎮沒有規劃建設執法權，對于出現的違法工程，申請上級部門或法院執行的周期一般較長，在管理上對建設周期較短的違法工程常常感到無能為力。這也造成未批先建、少批多建等現象時有發生。在抓落實、優服務方面還做的不夠，不少村干部對村莊規劃建設認識不夠，不按要求建設，隨意性大，規劃實施也缺乏連續性。鎮政府人員不足，特別是缺乏高素質專業人才，也是一大短板。

加快推進板橋鎮新型城鎮化發展策略

（1）更加注重規劃編制，科學引領鎮村融合發展。新型城鎮化一項復雜的系統性民生工程，必須堅持新發展理念，用專業視野從長遠謀劃。要進一步密切鎮與村之間的聯系，在鎮級層面統一推進各村的規劃編制工作。聘請專家學者按照新型城鎮化要求，科學編制規劃，合理安排鎮村空間布局、產業發展布局，避免同質化競爭和無序發展。規劃重在執行，要細化對規劃執行的考核，提高獎懲力度，堅持規劃項目的持續開發。

（2）更加注重產業培育，以產業集聚推動產業富鎮。板橋風電場項目的落地，使清潔能源成為又一大特色產業。要明確把這五大產業作為支柱產業長期來抓。一要優先發展休閑旅游業。以旅游項目建設為抓手，推行“旅游+”戰略，深化旅游與農業、養生、文化、工業設計等產業的融合，大力發展民俗風情街、鄉村旅游示范點、觀光農業休閑區、中醫藥文化旅游景區等。同時注意旅游休閑食品、紀念品、土特產品等旅游商品的研發，加強旅游特色美食、旅游精品民宿、星級農家樂等業態配套，形成旅游產業體系。二要創新發展現代醫藥產業。在規范種植的基礎上，引進龍頭藥企，帶動本地企業和合作組織在現代中藥飲片加工、植物藥中間體提取等方面進行研發，鼓勵開發中藥飲片、沖劑等新產品，延伸藥材產業鏈條，提高產品附加值。三要精準發展高山種植業。穩定煙葉和蔬菜種植規模，鼓勵成立專業種植合作社，實現科學種植，規模種植，提高效率。積極引導樹立品牌意識，加強對產品的設計包裝，利用網上電商平臺銷售，拓展消費市場。四要合理發展現代畜牧業。在突出環境保護的基礎上，更加注重生態養殖、標準養殖和循環養殖，加強牲畜產品多元化開發，拓展增值空間。五要培育好清潔能源產業。保障好板橋風電場項目的落地，并以之為支撐，引入上下游相關產業，形成清潔能源產業集聚，打造鎮級經濟發展又一個增長極。

（3）更加注重資源整合，全方位拓展投融資渠道。加強對本地產業資源的挖掘和包裝，形成精準的招商引資項目，配套優惠的扶持政策，廣泛引入外地資金和技術，發展鎮村經濟。積極組織申報各類引導資金，拓展公共財政資金來源。嘗試全部放開集鎮公用事業投資領域，逐步形成投資、經營、回收良性循環的市場化投融資機制。鼓勵農村集體經濟組織以集體經營性建設用地使用權入股、聯營和參與各類投資建設項目，盤活閑置資產，釋放資金活力。積極支持中小企業開展資本運作，加強銀企對接和銀、政、企合作，拓展資金渠道。

（4）更加注重基礎投入，提升公共服務供給能力。加強對板橋集鎮老街的風貌改造，打造特色風情步行街。加大板橋小城基礎設施建設投入，完善道路、交通、綠化、管道、排污、垃圾處理等功能，重視小城商貿流通等服務業發展，著力把板橋小城打造成人流、物流、資金流集聚的“口子鎮”，不斷提高吸納人口、增加就業和聚集產業的能力。要進一步加強農村地區道路交通設施、水利工程設施、便民服務設施投入，構造完善的道路交通網、信息網和綜合服務網。進一步轉變政府職能，理順體制機制，優化管理和服務方式，注重管理的實效性和公正規范性。定期開展多部門聯合執法，嚴厲查處各類違拆違建行為，及時發現和化解各類社會矛盾，打造平安鄉鎮、文明鄉鎮和示范鄉鎮。

（本文作者系湖北省恩施板橋鎮黨委書記、板橋鎮人大主席）