農地流轉背景下的農用地質量保護問題調查

鄭東升+唐運詩+王樹恒+馬志成+依加提?依合拉斯

摘 要 農村土地承包經營權的流轉一方面推動了農業生產經營的規模化和現代化，提高了土地利用效率，在另一方面也對農地質量產生了一些負外部性。通過走訪調研和信息數據采集，探尋農地流轉過程中影響農地質量的主要因素，并提出合理的建議。調研結果表明：農戶農地承包期的長短和相關的政策是影響農地質量的主要因素，農戶自身農地保護意識、農地流轉市場的完善程度和農地流轉的規模也會對農地質量產生一定的影響。

關鍵詞 土地流轉；農地質量；誘因

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.33.051

在現行政策缺乏有效約束的情況下，農地流轉中的承包戶存在著以犧牲農地質量為代價來謀求最大利益的動機。承包方耕作的選擇有兩個階段：一是在承包前期對農地多采取較為合理的耕作方式，二是在承包后期對農地多采取掠奪性的耕作方式。二者轉換點的選擇是受到了不同耕作方式下土地收益及回報率的約束。如何降低外部成本、提高農地流轉市場的效率，如何提高農戶對農地質量的保護意識、實現農地的可持續利用，政府需要怎樣完善相關制度、搭建農地流轉平臺、引導和監督農戶正確合理的利用土地，是此次研究的重點。

1 研究區概況

2007年，新疆參與農地流轉的農地總面積為

89 254 hm2，占農地總面積的4.79%；2016年，參與流轉的農地總面積為406 825 hm2，占農地總面積的14.98%，10年間農地流轉面積增加了2倍。農地流轉發展迅速，但隨之而來的是農業面污染嚴重，農地質量下降。據統計，在農地流轉發展的最為快速的這10年間，新疆農業生產中的農藥使用總量由1998年的12 412 t增至2011年的193 40 t，增幅55.81%；化肥施用量由2000年的79.151 04 t

增至2011年的183.79104t，增幅達132%。新疆地膜覆蓋面積由1 241 138 hm2增至2 422 718 hm2，12年間用量增加了1.08倍。隨著農藥、化肥和地膜的使用量增大并由于利用效率低、投入結構不合理，從而引發了農地質量保護問題。（數據來源：新疆政府年鑒）

奎屯市和瑪納斯是天山北坡經濟帶的重要節點，截至2016年，瑪納斯縣通過各類合作社及家庭農場流轉土地1.46萬hm2，占全縣總農地面積的20%以上，農地流轉率達到24.93%；奎屯市農地流轉面積2.02萬hm2，農地流轉率達到25.14%，流轉率較高，具有代表性，故將奎屯市和瑪納斯作為本次主要調查對象。

2 調研內容

2.1 農地流轉對象的調查

從農地流轉對象、不同農戶農地保護意識、有機肥使用和地膜清理頻率和農地輪作休耕情況和農戶4個方面進行調研。本次調查共發放問卷100份，實際回收的有效問卷為95份，有效率為95.00%，其中自家地農戶25份，承包地農戶70份。

調查結果：農戶流轉的幾個主要對象主要為當地普通農戶、當地生產大戶、當地農業企業、外地客商。其中，轉包方轉包給當地普通農戶的情況占總數的74.67%，轉包給當地生產大戶的情況占總數的16.00%，轉包給當地農業企業的情況為5.33%，轉包給外地客商的情況占總數的4.00%。調查發現，大多數都是轉包給與農地發包方關系比較密切的親戚朋友鄰居即當地普通農戶。

2.2 農戶地膜清理和有機肥使用調查

在生產活動中，農戶會以自身利益的得失做出最符合自身利益的選擇。調研數據顯示，承包方農戶地膜清理、有機肥使用的頻率和承包時間呈現正相關，當農戶的承包期較短時，地膜負面效應產生在其承包期限之外，一般不會對地膜進行有效清理；有機肥效果的顯現又是一個長期的過程，可能出現投入成果被他人獲得的情況，因此短期承包戶農戶不會為保持土地肥力而適時增加有機肥。

2.3 農戶農地輪作與休耕情況調查

在輪作調查中，承包地70戶農戶中，有18戶實行耕地輪作，輪作比例24.00%；自家地農戶25戶中，有22戶進行耕地輪作，輪作比例88.00%。自家地農戶輪作頻率高于承包地農戶。

在休耕調查中，承包地農戶基本沒有進行過休耕，自家地農戶有32.00%進行了休耕，自家地農戶休耕比例高于承包地農戶，自家地農戶更注重土地的質量保護。

2.4 農戶農地保護意識調查

問卷分別從農戶是否愿意在有補助的情況下增加綠色農藥化肥使用量、是否為了利益而增加化肥農藥的使用量2個方面進行調查。承包地農戶中，愿意在有補助的情況下增加綠色農藥化肥使用量的有12戶，占承包地農戶總數的17.10%，自家地農戶中愿意在有補助的情況下增加綠色農藥化肥使用量的有10戶，占自家地農戶的40.00%，說明自家地農戶更深刻的認識到農藥化肥等的副作用；為了利益而大量施用化肥農藥的承包地農戶為52人，占承包地農戶總數的74.30%，自家地農戶為10人，占自家地農戶總數的40.00%。

2.5 小結

調研中發現，一些農戶認為農地在承包給別人的情況下，自己就不再具有責任和義務去管理農地，只收取每年的農地租賃費用，即使在收回了轉包出的農地之后，這些農戶也不會對其進行整理養護，而是將土地進行撂荒。還有一些農戶認為，土地可以通過自我恢復來消除這些負面影響，經過幾年之后再將農地轉包出去。承包地農戶在耕種土地時很少進行休耕，高強度的使用農地，直到承包期結束，然后再去承包其他人的農地。承包地農戶受利益驅使，不會考慮所種植的農作物與自己所承包的農地的適宜性，一般種植收益較高的經濟作物。

農戶的環保意識的不足加重了農業生產的污染[1]。在個人利益和公眾利益選擇中，農戶往往為自身利益而忽視公眾利益。一般農戶發展高投入高污染的黑色農業，而農地污染的顯現是一個長期而緩慢的過程，這種經營方式是以犧牲生態環境為代價的生產方式產生的負面結果，最終由社會承擔。endprint

3 農地流轉過程中出現問題的原因

3.1 缺乏有效的流轉機制和流轉信息交流

在調研中發現，當地農地流轉主要是通過村組織安排或者是農戶私下協商進行流轉，并沒有比較正規的流轉中介機構，流轉程序不夠規范，流轉的信息不完全，農戶無法找到合適的流轉對象。由于沒有合適有效的第三方機構或者第三方證明人，在流轉時所簽訂合同的合理性與合法性得不到完全的保證。農戶之間流轉土地過于隨意，多為熟人朋友之間進行農地流轉，雙方農戶在制定合同條款時無法在合同上過多的對承成包方進行農地質量要求的約束，出現掠奪性耕作，在一定程度上導致了土地利用效率的降低[2]。

3.2 農地流轉碎片化，導致農地利用效率低下

農民自發型農地流轉不能有效克服農地細碎化，農地利用效率低下[3]。據調研結果顯示，大多數的流轉情況都是轉包給當地普通農戶，這造成了土地流轉的碎片化，農業勞動力和機械生產效率降低，造成人力物力的浪費，阻礙了規模化的土地經營，從而增加了農業生產成本，降低了農地生產率。

3.3 制度不完善，監督機構監察手段較為落后，監察手段較為單一

在對有關監督部門的采訪中了解到，監督部門對于農地的質量保護問題十分重視，但在這方面監督部門缺乏明確的法律法規和獎懲措施。如《農業法》及相關法規制定了一些相關要求，但實際操作過程中十分困難，如如何監控、監控周期多長、監控費用來源等問題[4]。監督保護農地質量的手段和措施比較落后，雖然現在已經有一些有關土地監測的應用軟件已經投入使用，但由于普及率比較低，主要還是依靠定時派遣工作人員到現場進行實地檢查，查看有無破壞農地質量的行為發生。這種單純依靠人力的措施不僅效率低下，而且無法做到有效全面的監管全部農地。

4 對策與建議

4.1 建立健全流轉市場，完善交易平臺，暢通信息渠道

成立各級農地流轉管理服務中心，依托農經信息網建立農地流轉信息庫和流轉信息平臺等第三方中介管理機構，及時發布農地的流轉信息。成立區、鄉（鎮）兩級流轉糾紛仲裁委員會，積極妥善調解流轉糾紛。建立農用地土地評估機構，開展農地分等定級和價格評估工作，客觀公正評估農地等級和市場，為流轉雙方的公平交易和政府加強農地的管理提供科學依據。

4.5 積極鼓勵引導農戶，加強保護農地質量的意識

首先，向農戶說明農地質量的保護和國家的相關政策同農戶所關心的經濟效益之間的關系，使農戶明白，保護農地質量不僅有利于自身的長期經濟收益，也是國家推行綠色農業所必須的要求。其次，相關機構明確有關農地質量保護的法律法規和獎懲制度，組織安排一些意識薄弱的農戶進行學習對做的好的農戶進行優惠補貼獎勵。最后，調動公眾積極性，積極鼓勵公眾參與農地污染保護。為保護農地相關利益者的權益在農地污染防治過程中，制定公眾參與制度，不僅能調動公眾參與農地污染防治的積極性，還能充分發揮公眾對相關法律規定執行的監督作用[5]。通過宣講這些相關制度和知識，以及相關的獎懲措施，引導農戶形成這種保護農地質量的概念。

4.3 建立健全機制

首先，確立農地流轉地具體范圍、原則、規范流轉的形式，明確流轉的操作程序，規定對違規失范行為的處理辦法。其次，規范流轉合同，建立流轉合同的指導、簽證、仲裁制度。再次，建立流轉農地的檔案，重點對出讓方的農地情況基本條件和受讓方的農地需求情況進行登記造冊，促進農地的順利流轉。最后，政府對農業面源污染管控的相關措施也將對種植農戶的行為有約束。這幾方面的政策對農業面源污染產生不同程度的影響[6]。

4.4 加強相關監督部門技術監察手段

加大專業監測軟件的普及率，不僅僅是省市級別的監督部門擁有這些監測軟件，也要擴展普及到一些級別低但卻處在一線工作崗位上的工作單位，這樣可以使一線的監督部門及時發現問題，快速解決問題。其次，優化相關監測軟件的操作流程以及配置要求，降低對工作人員的使用要求，使其可以更加方便快捷的被工作人員使用。

4.5 發展多元化的監察方式

將技術手段和人力勘查的方法相結合，利用技術方面上及時快速的信息反饋、涵蓋范圍面積廣等優點和人力勘查的真實無誤性等優點，以及發動農戶自身相互監督等，來形成一種立體多元的監察方式。

參考文獻

[1]張秀秀.論污染農用地的用途管制[A].全國環境資源法學研討會[C].2014.

[2]胡繼魁.中國農地污染與農業可持續發展研究[D].成都：西南財經大學，2016.

[3]夏莉艷.農地流轉呼喚嚴格的農地產權制度[J].南方農村，2005（6）：31-34.

[4]朱立志.我國農地土壤污染的現狀與法制對策[J].綠葉，2014（5）：37-43.

[5]劉雷.農地污染防治法律問題研究[D].青島：山東科技大學，2012.

[6]龍云，任力.農地流轉對農業面源污染的影響——基于農戶行為視角

[J]經濟學家，2016（8）：81-87.

（責任編輯：趙中正）endprint