正確處理土地城鎮化與人口城鎮化協調發展的四大關系

曾曉勇 袁健子 邱久杰

摘要：土地城鎮化是城鎮化的載體，人口城鎮化是城鎮化的核心。隨著我國資源環境承載能力減弱，土地資源稀缺性日益顯現，土地財政難以為繼，經濟結構急需調整等，兩種城鎮化的關系處理顯得愈發重要。為實現二者的協調發展，必須處理好以下四大關系：經濟效益與社會效益的關系；市場與計劃的關系；稀缺與充裕的關系；快與慢的關系。

關鍵詞：土地城鎮化；人口城鎮化；協調發展

城鎮化的內涵非常豐富，包括土地城鎮化、人口城鎮化、經濟城鎮化和社會城鎮化等內容。隨著我國資源環境承載能力減弱，土地資源稀缺性日益顯現，土地財政難以為繼，經濟結構急需調整，以及人口向城鎮聚集，土地城鎮化與人口城鎮化的關系處理顯得愈發重要。

一、經濟效益與社會效益的關系

從不同角度看，城鎮化既是一種無排他性和競爭性的公共產品又是一種有排他性和競爭性的私人物品。由于“搭便車行為”，市場難以提供公共產品，這時政府理所當然要成為城鎮化的重要推手，其社會效益凸顯，使城鎮化具有鮮明的社會公益價值。同時，私人物品可以由市場提供，城鎮化過程中的經濟效益必須得到重視。經濟效益與社會效益既相互對立又相互統一，它們的關系處理與這兩種城鎮化協調發展緊密相連。

首先，經濟效益的獲取常常會犧牲一定的社會效益，社會效益的追求有時又會損害經濟效益。政府在推進土地城鎮化的過程中，要綜合權衡各方利益，盡量降低土地征收、土地開發對人口、社會公眾的不良影響，以及對生態環境、政府公信力的損害。政府在推動土地城鎮化進程中必須尊重社會、自然規律，充分利用市場經濟規律，進行社會經濟效益方面的成本收益核算，權衡得失，盡量實現兩個效益的最大化。

其次，社會效益是目的，經濟效益是手段。土地城鎮化是實現城鎮經濟效益的必要條件，是城鎮人口獲取社會效益的載體。土地城鎮化有其自身的經濟規律，受到市場這只“看不見的手”的支配，但不一定符合社會的偏好，有時甚至可能與社會效益相悖。作為政府一方，也不能只追求經濟效益，忽視土地城鎮化對生態環境、人文風俗、社會道德、公眾心理、人際關系的破壞。政府應該把人口城鎮化協調發展作為追求的目標，把土地城鎮化作為實現這個目標的手段。

再次，在一定條件下可以實現經濟效益與社會效益的雙贏。經濟效益與社會效益除了相互對立的一面外，也有相互統一的一面，在一定條件下，二者可以相互促進，相互補充，實現雙贏。這種辯證關系體現在土地城鎮化與人口城鎮化關系的處理上，一是土地城鎮化不能過快；二是土地城鎮化要恰到好處地滿足了人口城鎮化對土地的需求；三是人口城鎮化的發展必須水到渠成地帶動土地城鎮化發展。此外，政府也要做好兩種城鎮化的輔助工作，遵循城鎮化的自然規律和社會規律，在發揮“看得見手”的作用的同時減少不必要的干預，注重經濟效益與社會效益并舉。

二、市場與計劃的關系

城鎮化過程中，處理好市場與計劃的關系是處理好土地城鎮化與人口城鎮化關系的前提條件。市場手段與計劃手段不是區分城鎮化發展優劣的標準，中國城鎮化的成果既不能說僅僅是計劃的勝利也不能說僅僅是市場的勝利。城鎮化的過程，計劃和市場必須是互相配合和互相補充，缺一不可。處理好城鎮化過程中市場與計劃的關系，需處理好以下關系：

一是互補與相斥。土地城鎮化與人口城鎮化之間的相互影響，存在兩種媒介——既有通過市場的影響也有通過政府計劃手段的影響。這里，市場和計劃既互斥又互補。在這兩種城鎮化之間，政府要扮演協調角色，充分利用好市場與計劃手段，協調好人與地的矛盾，防止人口過度集中對土地資源的壓力，以及對生態環境的破壞，防止土地的閑置和浪費影響項目的開發，從而減少城鎮就業崗位的供給，延緩人口城鎮化的進程。

二是微觀與宏觀。在土地城鎮化與人口城鎮化的相互影響中，有微觀領域的影響，也有宏觀領域的影響。在宏觀領域，國家要制定計劃，確定目標，統籌安排，充分發揮宏觀調控的作用，引導地方政府、企業、失地農民理性地滿足人口城鎮化對土地的合理需求；在微觀領域，土地城鎮化與人口城鎮化要服從國家的宏觀安排，充分發揮市場的作用，構建多樣性、靈活性的資源配置機制，取長補短，相互配合，實現“人口聚集帶動土地征收，土地征收促進人口聚集”的良性循環。

三是中央與地方。土地城鎮化與人口城鎮化的相互影響既有通過地方諸多媒介產生的影響，也有通過中央這個媒介產生的影響。在財權和事權分配上，一定程度上增加中央的財權，便于城鎮化計劃實施、宏觀調控和地區間“橫向不均衡”的調節和校正，但也要避免財權過分集中到中央，導致地方政府因事權負擔與過小的財權極不對等而不得不尋求預算外收入。在政績考核上，中央不能片面強調“經濟中心論”。同時，中央要重視地方基層偏好，建立民眾、地方政府等多方利益主體參與的自下而上的決策機制。反之，地方政府也不能一味地迎合上級政府的政績考核，不顧市場規律，大搞面子工程和形式主義，大肆征地，盲目立項，甚至不惜破壞生態環境，造成土地城鎮化與人口城鎮化相互問消極影響。

三、稀缺與充裕的關系

土地城鎮化與人口城鎮化的相互關系，有些關系因資源的相對稀缺而產生，有些關系因資源的相對充裕而產生。兩種城鎮化協調發展的可持續性取決資源的可持續性。處理好這兩種城鎮化的關系，必須從資源的以下三個角度來處理。

一是從資源的相對稀缺角度。首先，地方政府推動土地城鎮化時，一定要考慮城鎮土地的稀缺性，避免土地粗放使用造成土地的閑置浪費，從而最終難以滿足人口城鎮化對土地的需求，影響人口城鎮化進程；其次，從城鎮化資金的相對稀缺角度處理。城鎮化資金不足可以造成一系列問題，例如，社會保障的范圍和質量達不到城鎮化協調發展的要求，城鎮基礎設施投入不足，城市環境治理力度不大。

二是從資源的相對充裕角度。首先，從土地財政收入的局部充裕角度。在某段時間、某些地方，對某些權利者而言，土地征收產生的大量資金收入，顯得相對充裕。暫時的大量資金收入可能會使地方政府大興土木，加快基礎設施建設，這會使一些地方的人口城鎮化滯后土地城鎮化問題更加嚴峻。土地城鎮化一定要遵循人口城鎮化規律，并與人口城鎮化對地的實際需求相匹配，有緩有急，主次分明，循序漸進。人口城鎮化要避免為提高城鎮人口占比粗暴地把農民轉變為市民的“圈地運動”，反對單純地用土地城鎮化推動人口城鎮化的做法。其次，從農村勞動力相對過剩角度。農村勞動力過剩一方面促進了人口城鎮化，另一方面因進城農民工數量增加造成城鎮化資金壓力。為避免這些問題，可加快農業現代化進程和農業產業升級，實現農村過剩勞動力就地“消化”，減少人口城鎮化過快對土地城鎮化的不利影響。

三是從資源的相對稀缺與相對充裕的辯證關系角度。首先，稀缺與充裕是可以相互轉化的。政府、社會公益組織和個人要創造各種條件，科學管理，合理配置，開發技術，擴大資源使用的深度和廣度，避免人為因素造成的相關資源短缺。其次，稀缺與充裕的斗爭性成為這兩種城鎮化協調發展的動力。各級政府部門要認清城鎮化資源稀缺與充裕的沖突性，允許群眾表達因資源分配不合理產生的述求，在兼顧效率的前提下力爭達到資源配置的過程和結果兩方面的公平。

四、快與慢的關系

國內文獻一致認為我國的土地城鎮化快于人口城鎮化，從形式上看，1999年以來土地城鎮化的環比增長速度明顯快于人口城鎮化。這兩種城鎮化，相對于對方而言，是快了還是慢了？這個問題不是二者不協調發展的原因，而是結果。在快與慢關系的處理上，本文認為要做到如下情況：

一是城鎮土地使用規劃快于人口的聚集。土地使用規劃必須預料到未來中長期城鎮人口聚集的規模和結構，也必須能預料該城鎮與周邊城鎮關系的變化，以及各城鎮所處地位的變化。為此，國家土地管理局必須會同下面各級土地管理部門做好全國土地的調查、登記、統計等工作，嚴格審查和監督，征詢多方意見，科學征用和劃撥土地，查處土地使用違法案件。

二是土地上項目開發快于城鎮人口就業。土地項目開發是對原有土地的一種“揚棄”，是一個土地價值增值的過程，它最終會進入否定之否定階段，實現土地城鎮化，為城鎮人口就業奠定物質基礎。政府部門要尊重市場這只看不見的手，實現社會總剩余和各方效用最大化，形成項目開發快于人口就業的理念，達到減少結構性失業的目的。

三是人口的社會保障快于土地征收。當前我國社會保障制度安排一般將外來遷入人口排斥在外，人口與就業的高流動性似乎形成了社會保障異地銜接的天然屏障。國家有關部門要完善與社會保障相關的法律制度，合理確定各種社會保障之間的比例，實現它們之間的優勢互補，充分發揮市場的作用，積極動員社會各種力量和各方資源，避免政府在社會保障中大包大攬而擠占諸如商業保險、社會救助、國際援助等保障的空間，確保社會保障工作走在土地征收前面。

四是國民素質提高快于土地城鎮化。人口城鎮化是國民素質不斷提高的城鄉一體化過程。土地城鎮化的結構、方式、進度、政策方針和原則等在一定程度上決定著城鎮人口素質，乃至整個國民素質。土地城鎮化前，必須切實提高我國全體國民素質，大力發展科學文化事業，實現科學精神與人文精神的融合，以及民族文化與外來文化的優勢互補。