公共政策視角下的民事案件執行難問題研究

項旭旸

摘要：以往人們把“執行難”問題當作法律問題加以研究，但本文認為“執行難”并不是一個純粹的法律問題，應當納入到公共政策的研究范圍。造成當前執行難困境的原因除了法律自身問題外，從公共政策方面看還在于缺乏完善的誠信體系、公共部門獨攬執行權體制不能適應需要以及執行負擔了過多其他制度的功能導致程序不堪重負，因此要解決執行難問題，就要有針對性的解決上述原因。

關鍵詞：公共政策；執行難；社會信用體系；執行制度改革；市場競爭；個人破產

一、公共政策視角下“執行難”的概念界定

隨著經濟社會的發展和利益格局的深刻調整，社會矛盾激增，一大批民事訴訟案件涌入法院并進入到執行程序，執行案件“案卷高筑”現象非常嚴峻，大量的執行案件滯留在人民法院有效執行，形成所謂的“執行難”問題。生效法律文書無法執行，無形中助長了惡意逃債的不良社會風氣，使裁判權威和公信遭受貶損，法律尊嚴遭到踐踏，因此“執行難”問題亟待我們去解決。長期以來，人們普遍將“執行難”問題作為一個法律問題來進行研究。誠然，強制執行是一種法律程序，導致執行難的部分原因在于這種程序的法律規定不完善，但筆者認為，難以就此認定“執行難”只是法律問題。正如學界定義的那樣，“執行難”是指人民法院對已經發生法律效力的法律文書，由于各種障礙因素的存在，無法使之實現或者難以實現的現象。因此，導致執行難的障礙因素是多方面的，其中包括社會、政治、輿論等非法律因素，上述因素的形成和解決的關鍵通常也不在法律自身。此外，除了上述提到的外部障礙因素外，也可能是由于債務人缺乏現實的履行能力導致生效判決難以執行，顯然也不是法律所能夠解決的。所以，將執行難界定為一個法律問題，僅從法律的角度加以探討，恐怕難以使問題得到根本性的解決。部分研究已經認識到執行難問題的復雜性，提出不僅要完善法律，還要從社會制度、經濟制度、文化制度等多方面措施人手，但在筆者看來，這種研究這已經超出了法學的范圍，進入到了公共政策的領域。另一方面，部分研究也認識到泛泛的討論“執行難”問題存在靶向過寬過泛的問題，有必要從法律定義上限制“執行難”概念的范圍，將非法律因素導致的執行難問題中剝離出來。但是由此一來就會導致“執行難”問題解決的不徹底，因為不論是什么因素導致的執行難，也不論被執行人有無履行能力，生效法律文書難以得到執行這一程序狀態是一致的。因此在筆者看來，有必要對執行難的概念做兩種意義上的界定。作為法學研究對象的“執行難”，應當是指由法律因素導致的有條件實現的生效法律文書無法實現或者難以實現的程序狀態。作為法律意義上的“執行難”，在實踐中由司法部門和立法部門通過完善法律加以解決。而公共政策視角下所界定的“執行難”，其涵蓋的范圍要大的多，具體體現在以下幾個方面：首先，公共政策視角下的“執行難”，不僅包括法律因素造成的“執行難”，還包括了社會、政治、經濟、輿論等多方面因素造成的“執行難”；其次，公共政策所要解決的“執行難”，不僅是已經進入執行程序的案件執行難，而且還要研究執行程序外的“執行難”，即還要考慮如何通過公共政策，從源頭上化解形成“執行難”案件的潛在風險；最后，公共政策視角下的“執行難”，不僅包括被執行人有履行能力的“執行難”，也包括被執行人缺乏履行能力導致的“執行難”。被執行人缺乏履行能力或者可以被稱為“執行不能”，但從公共政策的視角來看，“執行難”也好，“執行不能”也好，執行程序受到阻礙，執行案件被滯留在執行程序，申請執行人的權利得不到實現等程序現狀是一樣的，因此兩者同樣屬于一種社會問題，應當容納到公共政策的考量范圍。筆者認為，在針對執行難問題進行研究時，有必要對自覺的對所要研究“執行難”界定范圍加以明確，而本文所要研究的執行難問題，顯然屬于后者。

二、公共政策視角下“執行難”的困境分析

最高人民法院給中央的《關于解決執行難問題的報告》中提及的“被執行人難找、被執行的財產難尋、協助執行人難求、應執行的財產難動”形象的概況了當前執行程序遭遇的困境。但是，在公共政策視角下，執行程序面臨的更深層次問題在于：一方面是訴訟案件頻發高發，進入到執行程序的案件源源不絕，另一方面，政府、法院在執行程序上不斷加大投入，但難以從根本上突破執行效率的瓶頸，現有的執行制度也不可能滿足所有判決都“變現”的要求，一旦被執行人喪失履行能力，執行程序就會走進死胡同，無法執行的案件只會越積越多，法院執行部門將疲憊不堪。

筆者認為，造成這種現狀的原因是多方面的。首先是缺乏完善的社會信用體系。執行難表面上是被執行人拒不履行生效法律文書確定的義務，但其根源是由于失信成本過低導致社會主體誠信缺失。當前正值社會主義市場經濟不斷壯大、發展不斷加速之際，人的逐利本能不斷的被釋放出來，在巨大利益的誘惑下，社會主體就可能出現逐利忘義等不誠信的行為。由于社會信用體系缺失，失信行為缺乏法律以外的高效的規制手段，最終都只能借助成本高、周期長的訴訟何執行程序予以糾正，導致失信者能夠輕易地從失信中獲得非法利，所以樂于失信和逃避執行，進而形成大量的“執行難”案件。

其次，公共部門獨攬執行權的執行“生產關系”難以滿足執行“生產力”發展的需求。法院作為公共部門，其本質特性及公共物品供求關系的特點使得它們在提供的執行服務時難以將“生產效率”發揮到極致。執行作為一種公共物品，存在價值評估上的困難，法院也不是通過市場有競爭性地出售其產出的執行服務，所以也難以核算應該在執行案件中投入多少的人力物力，當前政府、法院在執行工作中不計成本的加大投入，有可能導致成本投入過高而不效率的問題。另一方面，市場競爭會迫使私人企業設法降低成本和提高效益，那些不以最高效率使用資源的企業最終會被淘汰。但執行服務卻是法院壟斷供給的，缺乏優勝劣汰的競爭機制，即使法院低效運作也不存在生存的問題，因此法院也缺乏突破效率瓶頸的核心動力。

最后，執行程序負擔了太多本不應由其負擔的功能，以致不堪重負。執行程序作為本來意義而言，只不過是一種強制債務人清償債務的手段，并不當然具有解決債務人債務問題的功能。當債務人債臺高筑、資不抵債時，執行程序的作用充其量不過是強行處置債務人不愿交出的財產，按照法律規定的方式分配給債權人用以清償而已。完成這一步后，執行程序就應當完結。至于剩余的債權債務應當如何處理，并是執行程序要解決的問題。但在現有的制度體系下，即便債務人（特指自然人）資不抵債，也只能由執行程序來處理他們的債務危機。即便債務人已經沒有可供執行的財產，法院的執行工作也不能完全停止，執行部門仍要在被執行人還可能有可供執行的財產的這種假設下不厭其煩采取查控措施。債權人手持執行名義，但始終無法將其變現，既沒有其他的規則限制其發動執行程序的權利，也沒有其他權利救濟途徑，因此只能不斷的申請啟動執行程序，要求法院對債務人采取執行措施。法院收到債權人的執行申請后，即便確信執行已經失去意義，但仍不能拒絕債權人的請求，只能按程序不斷的發動查控措施。這樣，債權人、債務人和法院均被不厭其煩的束縛在執行程序中，這些案件不斷地的累積滯留在執行程序，成了無法執行又不得不執行的“執行難”問題，使執行程序不堪重負。顯而易見，問題的關鍵在于缺乏一種能夠幫助債務人解決債務危機的制度將這些無法執行的案件從執行程序中清理出去，使法院、執行人、被執行人得到解脫，減輕執行程序的負擔。

三、公共政策解決執行難問題的路徑分析

如前所述，“執行難”是一種復雜的社會問題，要從根源上解決，不能僅僅在法律上解決執行程序自身的問題，而是要使用公共政策手段，從源頭上化解各種導致執行難的障礙因素。

首先要構建完善的社會信用體系，解決社會主體失信成本過低的問題。依托社會信用體系，社會主體可以清楚的了解到交易對象的信用情況，并作出合理的判斷選擇，降低交易風險。社會信用體系下的信用制裁可以讓失信者為任何失信行為付出應有的代價，這樣的代價可能是不能獲取貸款、求職不被錄用或者社會保障資格被剝奪等等，進而迫使社會個體恪守承諾，促成道德自律，不敢輕易失信，有效降低訴訟案件乃至執行案件的形成。

其次，借助市場的力量進一步解放執行機構的運作效率，解決公共部門獨攬執行權導致的不效率問題。現有的化解“執行難”的主要手段是不斷強化法院的執行權力。但從英國、法國國家等國家的經驗來看，他們為應對執行效率低下的問題，卻反其道而行，即出現了執行機構的“私有化”趨勢。執行權可以進一步細分為執行裁決權和執行實施權。執行裁決權是天然的司法權，固然由法院自己行使。而執行實施權卻可以借鑒英國、法國等國家的經驗，將其交由市場主體的完成。國家可以設立私人執行員的資格許可，對允許符合要求的私人代國家行使執行實施權，由其根據債權人的申請，按照執行文書直接向債務人實施執行強制措施，同時收取費用作為回報。當私人執行員實施執行行為遭到干擾時，允許他們向公安機關等公權力部門請求協助，也可以由法院出面給予制裁。債權人可以根據自己資力和債權的執行難度，選擇不同水準的私人執行人，由于申請執行需要預付一定的費用，不計較成本、盲目申請執行可能會血本無歸，債權人會做出理性的考量，進而避免資源的浪費。私人執行員在市場競爭的壓力下，必須不斷的提高自己的執行能力和效率才能免遭市場的淘汰，這就迫使他們提高執行服務的效率。法院徹底回歸居中掌舵位置，不具體的介入執行糾紛，從而從執行事物中解脫出來，專心于糾紛的裁決。當然，這種改革是一種循序漸進的過程，不可能一蹴而就，所以可以像英國一樣，采取“雙軌制”，可以由債權人自行選擇私人執行員，或者選擇帶有公共福利性質的國家執行員。

最后，應當建立起一套系統完善債務危機解決制度，解決執行程序越俎代庖的問題。這包括自然人的破產制度、強制和解制度和債務人保護制度。自然人破產制度是指當債務人陷入債務危機無力清償全部債務時，應當允許債務人、債權人向法院申請債務人破產，使債務人免除相應的債務并接受信用懲戒。由于債務人事實上已經處于無資力狀態，不可能現實的清償債權人的債權，因此即便免除他們的債務也沒有實際損害到他們的利益。已經進入執行程序但又因缺乏履行能力而無法執行的案件能夠有序的退出執行程序，轉由破產程序來接管并適當的消滅這些沒有實際意義的執行名義，使法院在執行困境中得到解脫。不僅如此，自然人破產制度不僅僅是簡單的免債和懲戒，更能夠在合理的范圍能保障債務人的基本人權，還能夠通過復權和債務減免機制引導和激勵他們努力償還債務，早日回歸社會，故從實際效果上看更有利于債權的實現。考慮到破產帶來的免債和信用懲戒是一種極為慘痛的代價，而且有時債務人只是暫時資不抵債，只要給予合理期限，就有可能轉危為安，清償全部債務。持續的強制執行顯然會干擾債務人的正常經營，破產懲戒更可能徹底斷絕債務人走出本次債務危機的可能。因此，還可以建立起一種更為緩和的債務統一和解機制，就是在專業機構的協調下和全體債權人達成統一的和解方案，此后任何債權人都不能在寬限期內再次向法院申請執行或者申請債務人破產，以此來幫助債務人度過難關，走出危機。當債務人不愿意破產，債權人又不愿意與其和解的情況下，只要債務人有償還債務的潛能，再給予一次寬限救濟的機會，于債務人、債權人和整個國家社會都是有利的，還應當由法院再次裁奪是否給予這樣的機會。

當然，造成的難的因素還有很多，因此解決“執行難”問題是一個復雜的系統工程和一項長期而艱巨的任務，需要借助公共政策不斷的破解導致“執行難”的各種障礙因素，才能使執行工作最終走出困境。