協同學理論視角下的環保部門環保政策執行偏差分析

(華僑大學 福建 泉州 362000)

協同學理論視角下的環保部門環保政策執行偏差分析

劉美辰

(華僑大學福建泉州362000)

改革開放以來，我國經濟高速增長之謎的背后卻是以環境的污染為代價的，例如當今霧霾天氣的嚴重存在，使得現在研究環保問題十分具有意義和價值。本文主要結合協同理論與博弈論對環保監管部門中扭曲執行環保政策的原因進行了分析，提供了新解釋，從而為解決環保政策執行問題提供參考。

地方政府；環保監管部門；政策執行扭曲

一、引言

自1978年改革開放以來，我國經濟以年均增長率9%的速度令世界矚目,創造經濟增長“奇跡”的同時，增長過程中造成的生態破壞和環境污染問題也給我國帶來了極大的環境壓力。由于經濟考核一直都是地方政府考核的主要標準，在經濟與環保的沖突中，地方政府在環保政策執行方面產生了偏差。這些偏差包括：擅自減免環保稅費、降低環保門檻、放松對污染企業的監管等。由于環保績效考核后缺乏對優秀、政績突出的正面典型個例宣傳、提拔、獎勵和對問題嚴重的反面典型個例剖析、處理,結果，造成地方黨政領導在環保上默許下屬杜撰假數據、假信息來應付。[1]在污染嚴重的今天，如何治理好環境，糾正環保政策執行的偏差具有重要的意義。

學者們對公共管理中的政策執行偏差的理解大致有如下幾類：政策執行變性、政策執行變異、政策執行走樣、政策執行阻滯、政策執行失真、政策執行失控、政策執行超綱、政策替換等。總的來說，無論是哪種形式的偏差，最終都是政策執行結果與政策目標存在著出入。但是，關于政策執行偏差的偏差度的衡量，國內外學者對該內容的研究尚且不足。學者丁煌將政策執行成效的衡量分為：執行產出與原定標準契合程度、執行花費與執行預算的比例、執行時間差、目標群體滿意度、中央對執行結果的認同度、媒體正負面報道比例。[2]在政策執行偏差與政策激勵的關系中，米提尼克和貝克奧康建構了一中基于政策執行的激勵關系模型，用于分析多個行動者的互動關系。他們認為，政策執行應被理解為一種試圖建立激勵關系或實現激勵關系系統的隨時間而演變的活動。在政策執行過程中，激勵制度對政策執行主體的行為選擇有至關重要的影響，政策執行偏差可以被視為激勵制度失靈的結果。

關于公共部門政策執行偏差的原因分析，首先可以從影響政策執行的因素入手，因為政策執行系統中的任何影響因素都是有可能導致政策執行偏差的因素。米特和霍恩提出的“政策執行系統模型”中，指出影響政策產出的因素有政策所要達到的目標和衡量標準、政策執行擁有的資源、執行組織之間的互動關系、執行機構的本身組織特性、執行人員的價值取向、政策執行所處的環境等。1979年，保羅·A·薩巴蒂爾和丹尼爾·A·馬茲曼尼安于在《公共政策的執行：一個分析框架》中描述的“政策執行綜合模型”把政策執行的影響因素分為了三大類，政策問題的可處理性、政策本身的規制能力、政策本身以外的變量，且每一大類又分為若干小類。其次，公共部門政策執行偏差可以歸納為政策相關主體的利益沖突；政策執行主體和目標群體缺乏對政策的認同與接受；政策本身存在缺陷，例如不科學、不完整、不配套、不穩定及不連續等；此外，由于監控不力或者缺乏相應的約束機制等，導致政策執行人員偏離政策軌道。

二、環保部門政策執行偏差的成因與體現

在晉升激勵機制與分稅制的影響下，地方政府為了尋求新的經濟利潤源而進行了大量的招商引資。經過招商引資與制造業的爭奪，地方環境遭到了嚴重的破壞。為了職位的晉升，地方政府還是會保護對地方財政收入有重要作用但對環保不利的企業。與此同時，地方政府為了減輕環境考核壓力，完成環境考核指標，地方環保部門會與企業合謀作假，成為企業環境監測數據造假幫兇。這不僅使企業節省了大量的治污成本，也使得環保部門考核成績輕松達標。在環境政策執行方面，地方政府與企業結成了“緊密型聯盟”，這種政企聯盟消解了中央對環境治理的力度，即作為管理者的地方政府會與作為最終代理人的企業共謀，違背中央政府的環境政策。[3]地方政府在環境規制方面雖然具有信息優勢，卻未采取行動，甚至出現有意維護環境違法企業的行為。從一定意義上說，地方政府在環境規制方面采取了“不完全執行”等投機策略以及扭曲環境政策的策略，為了發展地方經濟，地方政府甚至采取了“竭澤而漁”、“殺雞取卵”的異化行為。[4]

此外，對于能給地方做出巨大產值和財政貢獻的企業，地方政府往往在項目審批和環境執法上予以寬松的環境，如在環境影響評價上給予放行。而環境保護方面還存在其他執行偏差，包括：擅自減免環保稅費、降低環保門檻、放松對污染企業的監管，有些地方政府甚至將環保執法的權利直接讓渡給開發區或者工業園區代為行使，使得環保部門無法執法檢查，環保執法處于缺位狀態。[5]張為杰認為，財政分權加劇了地方政府的財政支出壓力，使其忽視了環境治理。嚴格的環境規制政策不但不利于招商引資，而且會使地方財政支出加大。因此，地方政府會降低環境等非經濟性物品的財政支出比例，加大對招商引資等有利于增長的支出比例，從而使地方政府“重增長速度，輕環境投資”。[6]

由于我國地方環保部門受地方和上級環保部門的雙重領導，實行屬地管理制度。這使得地方政府與環保部門的目標出現了偏差，即地方政府保護能帶來高收入卻污染環境的企業與環保部門整治該種企業之間的矛盾。本文通過研究協同理論中出現無法協同的原因來解釋地方環保政策執行動力不足與執行偏差。

三、協同理論視角下的環保部門政策執行動力不足的原因分析

協同理論最早是由德國物理學家哈肯提出來的，他認為系統可以在一定的條件下，由系統內部自身組織起來，使具有相對獨立、自治和自利能力的各個子系統相互默契協同工作，實現共同的終極目標，從而推動系統從無序向有序發展演化。協同作用的非線性將導致“新質”的產生，從而變革原有的系統結構，最終實現協同效應的產生。根據學者丁煌運用協同理論對地方政府政策執行動力的解釋，他認為各系統要素的交叉利益是地方政府政策執行力系統從混沌到協同的序變量，制度與民意是促進其運行的主要控制參量。在環保政策的執行系統中，涉及到的主體包括地方政府、環保部門和污染嚴重的企業。對于環保執行系統，控制參量依然是制度與民意。由于環保政策的執行中，地方政府與環保監管機構的利益也存在交叉現象，雖然利益大部分是一致的，然而正是因為未交叉的利益部分，即存在利益沖突的部分，使得環保監管部門在政策的執行中出現了偏差。

本文與學者丁煌所闡述的理論邏輯的不同之處在于：其邏輯為地方政府政策執行動力因各政策執行主體的利益的交叉為其提供動力，利益交叉部分越大，執行動力越強，反之，則不足。因此，交叉部分越小，則更會出現政策的惰性執行的狀況。而未交叉的部分越大，即地方政府與環保監管部門出現的利益沖突越大，使得環保監管部門政策執行偏差的可能性就越大。因為地方政府與環保機構只存在利益一致與不一致的情況，由于環保監管機構屬于地方政府的一個職能部門，原則上地方政府與環保機構的利益應當完全重合。因此，在二者的利益交叉中，交叉之外的就是利益沖突。由于環保部門與地方政府的利益大部分一致，所以對于環保領域中的政策執行偏差的動力分析主要看二者利益的未重合部分，著眼點有其特殊性。因此，二者偏離的部分就是地方對環保政策執行動力不足及扭曲執行的原因，而高強度的問責成為地方政府、環保部門和企業為完成環境績效考核而做出環境監測數據造假等扭曲行為的原因。為了更加形象的體現上述內容，本文構建了環保系統內的政策執行力動力機制的模型,如圖所示：

圖1 地方環保政策執行偏差的模型構建

四、總結

自改革開放后，我國經濟迅猛發展，無論是包稅制下鄉鎮企業帶來的環境污染，還是分稅制下招商引資進行制造業競爭帶來的環境污染，都是造成如今“霧霾”嚴重，危害人民身體健康的重要源頭。如今綠色GDP的提出與地方政府不舍關停對其有財政依賴的企業之間的矛盾，導致地方環保部門扭曲執行了環保政策。因此，我國對環境存在污染的企業的轉型是十分必要的，使用新興科技手段以降低減排是利國利民的要求，也是建設環境友好型、資源節約型社會的必然要求。地方政府官員不應只看到自身的政治前途而以民眾的生命健康為代價。因此，地方政府應當實事求是地貫徹環保政策，縮小甚至完全消除政策執行的偏差。此外，消除偏差還在于監督力度是否足夠，懲罰力度是否足夠，是否有完善沒有漏洞的制度與規定。為此，環保政策的落到實處還應從以上方面入手。

[1]周景坤等.從績效考核到績效管理——地方黨政領導環保績效提升的有效方法[J].環境污染與防治,2009,(07).

[2]丁煌，汪霞.地方政府政策執行力的動力機制及其模型構建——以協同學理論為視角[J].中國行政管理,2014,(03)

[3]孫早，劉坤.政企聯盟與地方競爭的困局[J].中國工業經濟2012(2):5-15

[4]張凌云，齊曄.地方環境監管困境解釋——政治激勵與財政約束假說[J].中國行政管理，2010,(03).

[5]楊鐘等.分權模式下地方政府趕超對環境質量的影響——基于中國省際面板數據的實證分析[J].山西財經大學學報,2012,(03).

[6]張為杰.政府分權、增長與地方政府行為異化[J].山西財經大學學報,2012,(07).

劉美辰(1992.12-)，女，學生，碩士，華僑大學，行政管理專業。