TPP到CPTPP：背景、影響及中國的對策

孫玥

2017年11月11日，在越南峴港召開的APEC（亞洲太平洋經濟合作組織）會議期間，以日本為主導的除美國外的TPP11國達成了“全面且先進的跨太平洋伙伴關系協定”，即CPTPP框架協議。至此，由2017年1月23日美國總統特朗普宣布退出TPP以來飄搖不定的TPP終于塵埃落定。雖然美國的退出導致原TPP經濟規模大幅縮減，亦凍結了原協議內容和規則等20項，但取消關稅等核心內容依然保留下來，至此打折版的TPP采用CPTPP的新形式成為以日本為主導的亞太自貿區多邊經濟合作模式。本文重點探討從當初的TPP如何演變到CPTPP的主要動因，分析對東盟成員國乃至全球貿易體系的影響，提出中國的應對措施。

一.美國退出TPP的影響

所謂TPP指的是跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement），最初由亞太經合組織成員中的文萊、智利、新西蘭、新加坡四個國家倡議而成立的跨太平洋多邊經濟談判組織。2009年美國高調加入該組織以后迅速擴大其成員，先后有澳大利亞、新西蘭、秘魯、越南、加拿大、墨西哥、日本等國加入談判，成為包括12國成員國的跨地區的、高標準的多邊經濟合作組織。由于美日經濟總量占TPP的8成以上，因此，TPP實際成為以美日為主導的跨區域經濟多邊合作組織。從2010年以來，經過日美之間農產品和汽車等貿易談判、美國和越南、馬來西亞等國之間競爭、知識產權等相關的艱難談判，于2015年10月TPP12個談判國在美國亞特蘭大舉行的部長級會議上達成基本協議，并于2016年2月4日在新西蘭奧克蘭正式簽約，各國進入了國內的審批程序。TPP與其他多邊及貿易合作組織相比，取消了TPP12個成員國平均工業品的99.9%、農林水產品的97.1%的關稅，而且也包括服務、投資、電子商務、政府采購、國有企業、知識產權、勞動、環境等領域的新規則，包括政府采購標準規定、內國民待遇、無差別待遇、公開招標等規定，而對國有企業的規定則是原來WTO或其他的FTA里從未有過的規定。因此，TPP具有跨地區、高標準、新貿易規則等巨型自貿區的特征。

然而，世事難料，2016年末美國大選中共和黨特朗普意外當選總統，使TPP的美好前景付之東流。因為競選期間特朗普強調TPP損害了美國的利益，只要自己當選第二天就要廢除TPP。果然，2017年1月特朗普上任第二天就宣布退出TPP，至此日本等國苦心經營的TPP之夢遇到了巨大的挑戰。美國不僅要退出TPP，而且還要重新談判NAFTA。由于TPP的生效條件為應獲得全體簽約國GDP（2013年）之和85%以上的6個國家的批準，而在12個國家GDP總和中，美國GDP占60.4%，日本占17.7%。可見，美國退出實際就等于TPP作廢。由此TPP面臨著要么解散，要么在美國缺席的情況下繼續推動的新的挑戰。顯然，特朗普改變了迄今為止以美國為主導推進的全球多邊自由貿易體制。尤其是TPP中日本、越南、馬來西亞等國計劃通過TPP擴大對美國的出口，推動國內經濟發展的計劃即將成為泡影。而美國宣布退出TPP，對亞太區域內經濟、政治、外交諸多方面帶來深遠的影響，對成員國和非成員國造成不同的后果。

1、TPP成員國的經濟利益受損

如上所述，TPP成員國包括文萊、新加坡、馬來西亞和越南等東盟國家。這些東盟國家想通過TPP來進一步開放本國市場，通過自由貿易擴大對美出口，獲得更大的經濟利益。在ASEAN各國中只有美國和新加坡簽訂了FTA，而TPP的啟動等于美國與東盟各國簽訂了雙邊的FTA，也可以加入TPP成員國的全球供應鏈之中，對東盟國家的利益較大。比如越南可以大量擴大紡織品的對美出口、馬來西亞吸引更多的美國資本來本國投資。而這些利益因美國的退出將無法實現，如越南不僅無法吸引美國企業對紡織業制造業的投資，反而導致原來投資的美國企業撤退的風險。

2、非TPP東盟國家獲益

在東盟十國中參加TPP的國家有新加坡、馬來西亞、文萊和越南四國，而對其他未參加的六個國家中如泰國、印尼、菲利賓等非TPP成員國的東盟國家來說，其影響也不容忽視。如果TPP順利生效，那么對非成員國帶來貿易轉移效應和投資轉移效應等不利影響非常顯著，將大幅度減少對美國的貿易和美國資本的投資，亦無法參與TPP成員國的全球供應鏈，正如泰國副總理所說，“從泰國的立場來看，TPP受挫對本國的利益更大”。

二、CPTPP產生的背景及問題

自從2017年1月美國總統特朗普簽署退出TPP的行政令之后，日本國內一時間彌漫了TPP將要解散的悲觀情緒，認為美國缺席的TPP將分崩離析，失去了存在的價值。尤其是日本當年加入TPP時主要看中了美日主導TPP可以制定高標準的貿易投資規則，牽制中國在亞太區域經濟一體化中的主導地位。如今TPP將要難產，日本最著急。為了抓住遏制中國、確立日本在亞太經濟一體化中的主導地位，原來認為沒有美國TPP將失去存在價值的日本政府，開始主張即使美國缺席也要推動TPP的新的方案。因此，日本從2017年4月開始致力于改善TPP的具體工作。如2017年4月19日麻生副首相對外明確了要推動美國缺席下的TPP11國協定的決心。經過日本政府的決議，一方面擬定截止2017年11月越南召開的APEC首腦會議為止要完成TPP11國之間的協商；另一方面還要積極促成美國的回歸。在日本政府積極主動的協調下，2017年11月越南召開的APEC會議期間，日本和其他10個國家終于簽署了“全面且先進的跨太平洋伙伴關系協定”，即CPTPP。該協定在保留廢除關稅的約定下，凍結了知識產權保護、勞工標準等“最TPP的元素”20項條目，至此CPTPP成為亞太地區巨型多邊貿易協定（FTA），日本實現了構建以日本為主導的亞太跨區域經濟合作組織的目標。然而，CPTPP與TPP相比，其發展道路并不平坦。

1、規模小，標準低

CPTPP和美國退出前2015年簽署的TPP相比，無論其規模和標準都有明顯的下降。如表1（詳見32頁）所示，CPTPP11國的國內生產總值占世界的比重為12.9%，人口占世界人口比重的6.9%，比TPP下降近三分之一，貿易額也由25.7%下降到14.9%。2009年美國高調加入TPP后，包括環境、勞動、電子商務、國有企業規制、新服務貿易等廣泛領域，標榜成為修改現行WTO規則的高標準的跨區域的多邊經濟貿易協議。然而，因美國的退出，TPP11國對2015年簽署的協議進行了重新協商，其結果在保持降低95%以上關稅的基礎上，凍結了20項原來TPP中代表高標準的項目。即2017年11月10日，經過11國的協商，原本各國主張凍結的60多項經過協商后最后只留了20項，其中醫藥品數據的保護期限（原則為8年）、著作權的保護期限（作者去世后70年）等知識產權相關的項目占50%以上，而勞動者和政府之間紛爭處理規則等4項成為今后繼續交涉的內容。顯然，知識產權、勞資糾紛規則等原本成為TPP高標準的象征，如今只能降低標準促成了部長級框架協議。endprint

在日本的主導下，為了使CPTPP盡快生效，TPP11國也修改了生效條件，即原來TPP將在占12國GDP總額85%的6個國家以上完成程序的60天后生效，而新版本CPTTP的生效條件為11國中有6國完成國內批準手續即可生效。如果多邊談判順利進行，CPTPP將明年上半年簽署協議并最快從2019年開始正式生效。可見，作為世界第一大國的美國的退出，使CPTPP無論從經濟規模上，還是規則的制定和生效條件上都不得不大打折扣。

2、成員國內部矛盾依然難調

美國退出前的TPP雖然也包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡等發達國家和墨西哥、秘魯、智利、馬來西亞、越南等發展中國家，其經濟發展階段和水平差距較大，但在美國主導和協調下較容易達成共識。如今美國退出后實際上由日本承擔了主導CPTPP的重擔，而日本在國內經濟復蘇乏力、國際競爭力下滑的情況下，能否發揮11國家的協調和引領作用值得商榷。如原定2017年11月10日舉行的TPP11國首腦會議，由于加拿大總理特魯多的臨時爽約而擱置，最后11日降格召開部長級會議，達成了CPTPP框架協議。雖然CPTPP框架協議提倡“確定開放的市場和抗議保護主義”的原則，也設立了菲利賓、泰國等新加入國家的協議，但一開始就傳出了內部不和諧的信息，如加拿大在開會之前要求日本放寬汽車安全標準，而日方難以滿足其條件時臨時取消參會使TPP11國首腦會議流產。今后日本與加拿大的汽車貿易、越南的電子商務交易規則和紡織品的貿易規則以及勞資紛爭處理條款等問題將成為協議順利達成的主要障礙。

原來TPP的內容包括電子商務和國有企業改革等較高標準的規則。而CPTPP雖然其市場規模依然較大，但美國的退出不僅削弱了美國在亞太地緣政治中的重要作用，而且也降低了未來印度、印尼、泰國等國加入CPTPP的可能性，而加拿大等國的談判中態度的轉變等也增添了今后談判能否順利進行的變數。

三、CPTPP對中國的影響及對策

從2009年美國高調宣布加入TPP以來，其成員國擴充為12個國家，主要以美日作為主導力量，一方面推動了全球多邊貿易合作；另一方面也成為美日在亞太牽制中國、削弱中國在亞太區域經濟合作中主導地位的重要手段。而特朗普上臺后采取的一系列保護美國利益的對外政策導致了美國退出TPP，而日本卻不甘心放棄與中國展開爭奪區域經濟合作主導權的博弈。因此，日本極力說服其他10個國家，并借助2017年11月越南召開的APEC會議，達成了排除美國之外的CPTPP框架協議。如果11國之間協商順利，最快將于2019年正式生效，那么CPTPP的啟動對中國帶來哪些影響，中國應采取哪些措施將成為中國政府和企業應對的重要課題。

1、有利于全球多邊貿易體系的發展，推動RCEP等東亞經濟合作

毫無疑問，美國總統特朗普上臺后不到一年的時間內，大力推行雙邊貿易和保護貿易政策，世界經濟正面臨著全球化倒退、貿易保護主義盛行的不利形勢。因此，雖然TPP演變為降低標準的CPTPP，但CPTPP的啟動也將有利于推動經濟全球化以及多邊貿易體系的構建。當前，WTO談判陷入僵局的局面下，高標準的跨地區的多邊貿易體系的建立，將成為推動亞太區域經濟一體化的基礎。2011年東盟+中日韓+澳新印（澳大利亞、新西蘭、印度）十六國組成的RCEP正式啟動，其中近一半國家加入了CPTPP，即日本、越南、馬來西亞、新加坡、文萊、新西蘭、澳大利亞7個國家，占CPTPP成員國三分之二，如果這些國家之間實現高標準的經濟貿易一體化，將有效地推動RCEP成員國之間經濟貿易談判進程，有利于全球多邊貿易談判的順利發展。

2、中國以“一帶一路”倡議，加快構建多邊貿易合作體系

毋庸置疑，無論是TPP還是CPTPP，其目的為日本借此力爭實施多邊高質量貿易框架的貿易戰略，牽制在亞太地區不斷擴大的中國的影響力，挑戰中國的多邊自貿區戰略。然而，對中國來說，中國與CPTPP11個成員國中與新加坡、文萊、馬來西亞、越南東盟國家和智利等五個國家已經有雙邊的FTA（2010年中國與東盟FTA正式啟動）；而日本、澳大利亞、新西蘭三個國家作為RCEP成員國也正與中國一起推進區域經濟合作；中國與加拿大的自貿區談判也即將開始。因此，CPTPP的啟動對中國的貿易轉移和投資轉移效應有限，反而有利于加快這些國家之間深入的經濟貿易合作，而所謂高標準的自貿區也將成為RCEP的模板。目前，CPTPP作為跨區域的多邊貿易協議，處在不斷地動態調整之中，其發展前景不夠明朗，但對中國來說，不管CPTPP如何發展，中國應一如既往地加強“一帶一路”沿線國家之間的經貿合作，不斷擴大雙邊或多邊貿易合作圈，提升在亞洲乃至全球產業鏈中的核心地位。習近平總書記在中國共產黨第十九大報告中指出：“中國將推動全面開放新格局”。如表1（詳見32頁）所示，在亞洲RCEP為中國最大的FTA，其貿易額和人口均超過CPTPP，因此，中國一方面通過深化國內經濟改革和經濟結構轉型擴大市場開放水平；另一方面應積極發揮RCEP中的主導作用，爭取早日簽署中日韓FTA，并通過與歐盟等發達國家和地區之間的FTA談判，構建較高標準的FTA網絡，從而爭奪亞太地區貿易投資規則的話語權，掌握全球經濟一體化的主動權。endprint