陜西農民市民化中教育培訓服務供給模式探析

龔會蓮+胡勝強

摘 要： 農民市民化是新型城鎮化戰略的重要支點，以人為本地促進農業轉移人口內在素質的轉變，特別是城市生產技能的習得和城市價值觀念的內化是新型城鎮化的重要內涵。快速高效地實現這一轉變離不開一個強大的教育培訓系統，這個系統必須能夠實現對政府、市場和社會相關資源的整合優化。而建立在對單一公共服務供給機制超越升華基礎上的政府購買服務制度則提供了這樣一個實現平臺。

關鍵詞： 政府購買服務； 農民市民化； 教育服務

中圖分類號： G725 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.006

農民市民化是新型城鎮化戰略的核心內涵之一。以人為本原則下的新型城鎮化決不只是土地和設施的城鎮化，更不是人口的城鎮化；“洗腳上樓式”的城鎮化是瘸腿的城鎮化。因此如何切實推進農民的內在市民化將影響新型城鎮化的發展質量。

按照我省城鎮化規劃目標，到2020年則累積轉移1000萬農民為新市民。從規劃數據不難看出，我省待市民化人數眾多且時間緊迫，可謂任重道遠，如何真正實現農民的市民化特別是內在素質的市民化是一個非常重要的理論和實踐問題。

本研究擬在我省城鎮化規劃和實踐基礎上，就新型城鎮化中農民的市民化尤其是農民的城市生產生活技能和價值觀獲得等問題展開研究，著重從教育培訓服務的視角分析農民市民化的實現機制。

一、農民市民化相關概念和理論界定

（一）農民

據考證，大約在距今1.7萬—1.4萬年前人類已經開始耕種莊稼[1]，產生了較早的農民。但時至今日，關于農民的本質界定仍然存在分歧。就一般意義而言，農民泛指直接從事農業生產的勞動者。[2]而在我國，農民還被賦予了更多含義，農民不僅是直接從事農業生產的勞動者，還特指居住在農村并持有農村戶口的居民。這種界定產生于我國特殊的社會管理體制之下，對被定義為農民的個體而言也意味著某種社會身份及社會權利的規定。同時，基于特定的職業生活、居住區域和社會權利，被定義為農民的群體也形成了獨特的內在能力稟賦和文化心理，從而外化為可以觀察到的不同的工作技能、生活方式和價值觀念等。

（二）市民

所謂“市民”則是一個外來詞語，其產生可以追溯至古希臘和古羅馬時期，在中世紀的西歐城邦，市民主要指擁有城市身份特權的人，在現代則泛指居住在城市的本國公民。[3]在我國，市民的界定同樣基于獨特的社會管理體制，將其定義為擁有了城鎮戶口的居民。但從社會理論的視角，市民的內涵還應當包括內在的現代市民意識，即具備現代化的生活理念和生活方式，且相互間有頻繁的社會互動等。[4]

綜合以上闡述可以將市民定義為擁有市民資格或長期居住在城市、享有市民權利，同時在經濟、社會、思想等方面全面接受現代城市因子、具有現代化理念和現代生活方式的城市社區群體。該定義不僅關注了市民概念中關于居住區域、社會權利等外在物質和法律的規定，也囊括了內在心理和文化素質的范疇。

由以上定義可見，農民和市民的差別絕不只是一紙戶口、居住地區、職業外延的不同，更在于其內在文化心理的差別。與農民相比，市民在價值觀念、行為方式等方面現代意識更強。

（三）農民市民化

對農民市民化的內涵，學界有廣義和狹義之分，狹義的農民市民化指與國家及政府相對應的技術層面上的農民市民化過程，是農民和外來移民（農民工）等獲得作為城市居民的身份和權利（如居留權、選舉權、受教育權、勞動與社會保障等權利）的過程。狹義概念側重于強調農民外在資格的市民化，在當代中國，最顯而易見的標志是獲得居住地區的城市戶籍及其相應的城市社會權利。而廣義上的農民市民化是與國家及政府相關聯的社會文化層面上的市民化過程，是指在現代化建設過程中，借助于工業化的推動，讓世世代代生活在農村的居民，離開土地和農業生產活動，進入城市從事非農工作，其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉化，以實現城市文明的社會變遷過程。[5]很顯然，完整意義的農民市民化內涵當是廣義上的農民市民化定義。廣義上的農民市民化可以高度概括為五個方面，簡稱“五化”：居住和戶籍“城鎮化”、身份與權利“同等化”、就業崗位“非農化”、技能與素質“專業化”、生活與行為“城市化”。[6]也有學者將其歸納為“四化”過程，即職業轉化、身份轉變、思想轉換和地域轉移。[7]

廣義農民市民化的定義也暗合我國當代新型城鎮化戰略的內涵和精神。就該定義而言，農民市民化不僅僅是其職業身份的轉變（非農化）和居住空間的轉移（城市化），更是農民社會文化屬性與角色內涵的轉型過程（市民化）和各種社會關系的重構（結構化）與城市社會生活再適應的過程（再社會化）。地域轉移、職業身份轉換只是農民市民化進程的“外部特性”，而更為重要的是如何在角色群體的內涵上實現真正的轉型，[8]尤其是文化心理和生活方式的轉變以及職業技能的習得過程。

沒有內在轉化的市民化是徒有其表的市民化，僅僅是“洗腳上樓”、戶口變更的市民化等，只是形式的轉變，其既可能反復，也為當事者帶來焦慮，更增加了社會成本。因此，這里的“化”是時間和空間雙向維度、由外而里真正融入城市的過程。筆者文著重關注的是在公共政策平臺的輔助下，如何更有效地實現農民對城市的內在融入，特別是對城市生產生活技能和文化觀念習得的過程。

二、農民市民化中的教育培訓是一種公共服務

不論是生產生活技能的習得還是價值觀念的改變，這些內在素質的轉變較有效率的途徑就是教育培訓，組織化的教育培訓以其專業化、針對性和系統性具有無可比擬的優勢。

如果說農民市民化過程中的外在轉變取決于法律制度的變革，而其內在轉變則與有效率的組織化教育培訓體系存在重要聯系。①教育培訓通過作用于教育對象的認知、價值和情感體系，潤物無聲地形塑受教育者的心理特征（生產生活技能）和心理傾向性（價值觀念）。而農民的市民化中，科學組織的教育培訓體系無疑能夠極大促進農民內在素質向城市居民的轉變。endprint

從產品形式的角度看，教育培訓產品可以視為無形的服務產品，受教育者即為消費者，通過對特定服務產品的消費，實現受教育者（消費者）的內在改變。因此，教育培訓體系是教育服務的供給方，而受教育者則是教育服務的消費方，二者間的關系可以視為供給和消費的關系。

筆者關注的農民市民化中的教育培訓產品，依照嚴格的公共品定義很難界定其為純粹的公共產品。對照通行的界定公共產品的兩條尺度：消費和受益的非競爭性和非排他性，該種教育服務確實具有競爭性和排他性的一面。某人消費了該教育產品會影響到其他人對該產品的消費，并且在一定程度上他也可以獨享該教育產品的收益。

但這只是基于直接消費的視角，如果從間接消費的角度看則有所不同。從間接消費看，某人在市民化過程中消費了旨在轉變內在素質的教育服務，習得了城市的生產生活技能，帶來其個體生產效率的提升從而使社會分享到更多的勞動產品；他還轉變了價值觀念從而使其社會行為更加符合城市文明的標準，增加了社會和諧進步度。就間接消費視角而言，市民化過程中的教育服務具有消費的非排他性一面，是一種準公共服務產品。

準公共服務的屬性是政府對市民化過程中的教育培訓進行投資的依據之一，另一個重要的考量即是政府對公平的保障。相對于現代工商業和城市居民，傳統農業和農村居民處于劣勢地位，這一點在我國更為突出。①作為負有保障公平責任的政府有義務對改變這種狀況進行投資。同時該教育服務與公平的強相關性也進一步強化了其公共服務的屬性。

基于以上分析可知，市民化中旨在促進農民內在轉變的教育培訓是一種公共服務，政府對其供給具有義務。

三、教育培訓服務的三種供給機制

（一）作為一般性的公共服務的三種供給機制

公共服務的提供通常有三種模式，分別是科層（政府）供給、市場供給和社會供給，每一種供給模式在提供推進市民化中的教育服務方面均存在優勢和不足。市場供給因其強大的成本約束和激勵促進能夠帶來供給的高效率，但因其價格規律和利益驅動，其不能有效提供公共產品的公共性價值和道德；科層（政府）供給能夠避免以上不足，關注社會公平、平等和價值，且具有強大的資源動員力量，但亦因科層機構的固有缺陷又存在效率之不足；社會供給結合了市場和科層供給的優勢，具有一定的價值考量和成本約束與激勵水平，但社會動員能力較弱，公平公正性也很難充分保證（見表一）。對此，尋求將三者供給模式有機結合以抑制單一模式的弊端而發揮整合性優勢具有重要實踐意義。

（二）農民市民化進程中的教育培訓服務的三種供給機制

1.教育培訓服務的科層（政府）供給。市民化中的教育培訓服務大致包括兩類，即城市生產生活技能培訓服務和城市文化心理培訓服務。這兩類教育培訓服務首先都有其各自的專業性，且因受訓對象的差異性，從培訓內容到培訓技術和手段等都存在極大的差別，難以保證培訓體系的標準化。

此類教育服務的專業性意味著其生產和提供要以一定的專業能力和專門資源為前提。作為提供一般公共服務和公共管理的政府未必擁有這些專業能力和專門資源，但其可憑借強大的資源動員能力調集相關專業教育培訓資源，然后再予以提供，不過在效率效益原則約束下的當代政府常常不得不考量采取如此措施的機會成本，即其未必能在短期內提供足量優質的該類教育服務產品，卻會擠占本可用于一般公共服務和公共管理的人力、物力和時間。

此類教育服務的非標準化意味著其生產和提供無法做到規模化和完全的流程化，而獨特性和具體性又非理性科層化的現代政府所能勝任，其與科層政府的普遍化、標準化、非人格化的運作理念往往相背。如果不考慮這種內在矛盾，而由政府統一直接生產和提供此類教育服務，結果只能是服務產品不能真正滿足受訓者的實際需要，出現短缺和過度并存的怪相。

2.教育培訓服務的市場供給。市場及其活動主體——企業在提供服務方面有很強的客戶導向和成本節約傾向。

企業通過產品交易滿足客戶需求，從而最大化自身的盈利目標，而市場存在諸多彼此競爭的企業，單個企業在有限資源約束下必須形成自身的核心競爭力，這種核心競爭力常常表現為某個方面的專業性。因此，單個企業能夠專注于提供某種專業性的產品，而專業性的生產也幫助企業累積了相關知識和技能，更進一步強化了專業性并帶來因技術技能精進導致的成本節約。

同時客戶導向會使企業面對非標準化的市場自動分化以滿足細分的市場需求。市場需求的異質性自動引導企業根據自身的資源和能力分別滿足各種相異的需求，在對需求的持續滿足中累積了知識和經驗從而逐漸構筑起專業的壁壘。

基于以上邏輯可知，企業特別是某些企業在盈利動機刺激下能夠更好地提供某些專業的、非標準化的產品，包括教育服務產品。

但企業提供市民化過程中的教育服務也有不足之處。

首先，企業提供的教育服務可能數量不足。企業提供的公共服務數量是其市場價格的函數，而公共品因其外部性，其均衡定價下的產出并非社會最優產出。對于有正外部性的教育服務產品，其定價沒有包括社會收益，該價格下的產出必然小于社會最優產出，這是對社會福利的損失。

其次，企業提供的教育服務質量存在道德風險。教育服務具有信任品的屬性，即在消費后也很難評價其質量，甚至在消費后的很長一段時間都難以評價其質量。教育服務的這個特點有被企業機會主義利用的風險，盈利性的企業可能會利用信任品的這個特點提供低質量的教育服務，以節約成本。

在教育服務產品提供實踐中，企業供給機制的上述不足可以在政府購買服務的框架內通過政府對教育服務價格的規制和教育服務質量的監督予以彌補。

3. 教育培訓服務的社會供給。社會組織在提供市民化過程中的教育培訓服務具有一定優勢。

首先，社會組織能夠更好地滿足受訓者的需要。社會組織相對科層制的政府更貼近受訓者，他們扎根于社會和社區，真正了解他們的受訓者，了解他們非標準化的需要，且兩者間互動靈活而簡單，能夠直接及時地反饋受訓者的要求，也更便于消費者（受訓者）對其監督。并且，某些專業性的社會組織能夠提供更為專業的教育培訓。其次，社會組織的非盈利性和志愿特征能夠降低提供中的道德風險。非盈利緩解了通過降低作為信任品的教育培訓服務的質量以節約成本的企圖，而志愿性引導的公益動機也抑制了教育服務產品供給中的質量危機。最后，社會組織的公益性和競爭性也抑制了教育服務提供中的浪費現象，節約了成本。endprint

當然，社會組織供給市民化中的教育培訓服務也存在不足。

首先，通常情況下，社會組織獨立動員和調配資源以提供教育服務的能力有限。相對于政府和市場，社會組織可資使用的資源極其有限，不足以單獨提供足量的教育培訓服務。其次，社會組織的所謂公益性在缺乏監督的條件下也很難保證。不單從邏輯上社會組織的公益性存有疑義，在實踐中這一點也是屢被證偽。

在教育服務產品的提供實踐中，社會供給機制的以上不足亦可在政府購買服務的框架內通過政府財政、政策支持以及監督規制予以彌補。

四、政府購買服務框架下陜西農民市民化教育服務產品供給

（一）政府購買公共服務的內涵

所謂政府購買公共服務指政府為履行服務社會公眾的職責，通過財政向市場和各類社會服務機構支付費用，用以購買由政府界定種類和品質的全部或部分公共服務的機制。

政府對公共服務供給負有法定義務，這一點在理論和實踐傳統中都是不容置疑的。但政府負有的義務實質上是供給的義務，或者更廣義地說是促進供給的義務，而并不是直接生產和提供的義務。

基于這一內涵，政府購買公共服務可以是這樣一些組合，政府和企業，政府和社會組織，政府和企業、社會組織。具體采用哪一種組合模式取決于各提供機制的優劣勢。

從以上闡述可知，政府購買公共服務實質上是一種公共服務的混合多元供給機制，是在前文所述的三種機制基礎之上的一種升級和升華。

（二）陜西省農民市民化中政府購買教育服務的平臺設計

為了切實促進我省農民市民化規劃目標（到2020年轉移1000萬農業人口）的實現，旨在促進內在素質轉化的市民化教育培訓服務必不可少，作為一項關乎公平的準公共服務，政府對其供給負有義務。

1. 教育培訓資源的陜西優勢與特點。作為西部省份的陜西，如何在相對有限的財政投入下供給更多數量、更高質量（更多更好）的教育培訓產品是地方政府和社會在解決農民市民化中需要突破的一個困局，而通過優化供給模式，放大有限財政投入的效果是一種可行的選擇。如果說財力有限是陜西在解決農民市民化中的一個劣勢，那么作為教育文化大省和“一帶一路”經濟帶中的重要陣地，陜西豐富的科教資源則是一個明顯有利條件，只要借助有效的供給平臺，盤活既有的科教資源，則完全可以彌補農民市民化中的公共投入有限的困局。

截至2017年5月31日，陜西具有高等教育院校93所，其中專以實務能力培養的高職高專院校38所，在市民化技能技術培訓方面，資源供給豐富而多樣，財經商貿、食品加工、管理與服務等專業能直接提供市民化的生活生產技術技能的專業培訓；在文化觀念習得和城市現代文明方面，高校相關資源亦供給充足，作為能直接干預影響市民化中的農民的心性、觀念、價值取向的應用心理學，陜西就有9所高校開設專門專業，大多高校都開設了能夠影響市民化農民的行為習慣、培養現代文明市民的人際禮儀課程，因此，高校是陜西農民市民化中教育培訓服務得天獨厚的優勢條件。

在市場資源方面，陜西從事教育培訓服務的實業或企業大體有10000家，除去中小學補習或培優機構外，其中成人教育和遠程教育就占據4200多個，它們主要集中在應對各種資格證的考前培訓上，專業涉及工商管理、計算機技術、法律、英語、土木工程、會計學、工程造價管理、護理學、項目管理、采購供應管理等，與市民化農民的技能習得需求高度吻合。企業的盈利動機和市場的強競爭壓力能共同促進培訓企業的產品質量提升，因而企業參與農民市民化教育培訓服務的生產亦具有可行性。

在教育培訓的社會供給方面，陜西亦具有特殊的供給優勢。以志愿性質、公益目的的社會團體和機構數量龐大，他們業務涉及亦相當廣泛，在非生產技能的軟能力或社區、城市適應力方面供給充分，比如法律服務、禮儀接待、心理咨詢、鄰里幫助、自護維權、文化建設、文明創建、敬老愛老、關愛兒童等，能直接對市民化農民提供相應的觀念能力和價值重塑方面的幫助服務，且因志愿性和親民特點，其在農民市民化的教育培訓服務方面能夠發揮相比政府、學校和市場而言更潤物無聲、綿長深遠的作用，尤其在心智教育、價值觀念引導方面，因而也可以成為政府引導或購買的服務供給單元。

2.政府購買服務下陜西農民市民化教育培訓服務實踐平臺?；陉兾鞯牡胤教厣驼徺I公共服務的現實必要性，陜西構建農民市民化的教育培訓服務的模式具有成本較低、可操作性強和可持續性強的特點。通過細分農民市民化中各種關鍵能力和素質素養以及各種供給單元的比較優勢，可以設計該類教育培訓服務實踐平臺如下。

（1）城市生產生活技能的培訓服務通過市場機制予以供給。如圖1所示，城市生產生活技能的培訓服務可以著重通過市場機制予以供給。以技能習得為目的的教育培訓結果相對容易考核，通過對習得結果的考核界定相關教育產品的質量。在質量界定基礎上既可以對服務定價也利于對其監督，這樣的服務產品通過政府對企業的合同購買方式就可以起到整合兩種機制之利的妙處。

所謂合同購買是最為常見的政府購買公共服務的方式。其基本做法是由政府作為合同中的發包方，列出教育培訓服務提供的相關要求，主要包括價格、數量和質量標準以及雙方的其他義務和權利等。合同中的乙方可以是社會組織也可以是相關企業，它們根據自己的組織目標和意愿作為平等的交易主體和政府簽訂教育培訓服務提供的相關合同。

當然，城市生產生活技能的教育培訓服務也可以由非政府的公益組織和圖一所列的高校予以提供，只是二者相對于企業，產品提供中的激勵強度弱一些。

（2）城市文化心理的培訓服務通過政府購買加基于公益機制的社會供給相結合的機制進行。同樣如圖一所示，則相對更為軟性，其教育培訓結果很難清晰考核，因此對相關教育培訓服務的質量界定較為困難；當然，結果不能考核時一般需要對其過程進行監督，但這樣無疑加大了提供成本。而且，不能清楚地界定產出和結果，也無法進行公允定價。由此，如果使用市場（企業）機制生產和提供城市文化心理培訓服務，則存在成本高企，道德風險較大的問題。endprint

這種情況下我們多采用政府購買加基于公益的社會供給相結合的模式進行。具體的政府購買方式既可以采用直接資助制也可以使用項目申請制。

直接資助制是一種常見的政府購買公共服務的方式，通常被用在政府對某些社會組織特別是公益組織提供公共服務的物質支持中。其常見的做法包括作為購買方的政府向提供相關公共服務的社會組織直接撥付資金，給予財力支持；也包括政府向社會組織無償或低于市場價格提供其他的非資金支持，例如土地、設施的無償或低價使用以及其他一些政策性優惠，還包括各種形式的對服務消費者的政策補貼從而間接地以服務收費的形式對服務提供者社會組織和相關企業進行補貼資助，例如在某些公共服務的消費中政府對消費者的配套補貼間接流入服務提供方，還有在國外較為流行的對公共服務消費者發放具有指定用途和使用期限的消費券，這些都可以看作是對相關服務提供者的一種直接的資助。

直接資助制中的后一種形式，即通過為直接消費者提供財政支持從而間接以服務收費的方式資助服務提供者是較為常見且優勢突出的政府購買方式，筆者所及之農民市民化中城市文化心理的培訓服務供給則可采用這種方式。通過政府對受訓者的培訓活動進行資助，各服務提供主體通過競爭吸引受訓者有償接受教育培訓，從而間接獲得政府補貼，從而達到提高教育培訓服務的質量和降低成本的目的。這種模式的優點在于其通過受訓者的選擇，激活服務提供主體間的競爭，從而提高教育培訓服務的質量。

項目申請制是另外一種常見的政府購買方式。它經常使用在一些特定的專業性公共服務提供中。其基本做法是由政府在調研基礎上響應對某項專業性公共服務的需求，設立專項項目，向社會廣泛招標，或者邀請約談相關的潛在服務提供方，最終遴選出合適的項目承接者，由其按照項目要求提供相關公共服務。

借助以上三種常見的政府購買服務平臺，能有效整合政府、企業和社會組織的適應性優勢，盤活促進市民化教育培訓服務產品供給的能力和資源，從而突破政府單一主體的能力局限和資源不足之困境。

在這種教育服務的復合供給機制中，政府退出了直接生產者和提供者的行列，基于其權威性的公共意志化身，主要擔當了協調合作和監督管理的職責。而出于有效利用和整合市場資源和社會資源的考量，政府或通過合同或直接資助與企業和社會組織建立起密切的合作關系。

在政府購買的框架內，政府一方面依賴市場機制，驅動企業高效完成農業轉移人口的城市生產生活技能的習得的任務，從而使入城的農業轉移人口在生產方式和能力素質方面轉變為新市民；另一方面，憑借公益機制，促進社會組織和高校推動農業轉移人口的城市文化心理素質的內化任務，從而使他們在價值觀念和生活方式方面轉變為新市民，由此整合政府、市場和社會的力量，多元機制，多元供給，實現農民在真正意義上的市民化，助推當下新型城鎮化在質效上的提高。

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[責任編輯、校對：楊栓保]endprint