西咸新區優美小鎮建設的調研與思考

康晨+秦蓉+李寧

摘 要： 優美小鎮是西咸新區創新城市發展方式、建設現代田園城市的重要載體。不同類型的優美小鎮建設在農民就地城鎮化、輻射帶動農村發展、文化傳承與保護生態等方面發揮著重要作用。深入研究西咸新區優美小鎮建設情況，分析建設中存在問題，期望把西咸新區建設成為我國向西開放的重要樞紐、西部大開發的新引擎和中國特色新型城鎮化的范例。

關鍵詞： 西咸新區； 優美小鎮； 城鎮化； 發展方式

中圖分類號： F292 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.023

習近平總書記批示抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮化建設，都具有重要意義。①

優美小鎮是西咸新區規劃建設的特色小鎮，是新區現代田園城市市鎮體系的重要組成部分。新區自開發建設以來，通過不斷探索與實踐，建設了一批各具特色的優美小鎮，帶動了區域經濟快速發展，當地農民生產生活條件得到明顯改善。課題組通過三年持續跟蹤調研西咸新區優美小鎮建設情況，深入研究建設中存在問題，結合實際，提出下一步開展實踐工作的思考。

一、基本情況

西咸新區位于西安和咸陽兩市結合部，行政范圍涉及西安、咸陽兩市7個縣（區）、23個鄉鎮（街道辦）（見表1）、450個行政村，鄉鎮（街道辦）人口規模1-3萬人。為進一步發揮西咸新區作為國家創新城市發展方式試驗區的綜合功能，完善點狀布局的市鎮體系，體現現代田園城市核心概念，新區規劃五年內建設優美小鎮35個（見圖1）。

（一）規劃建設總體思路

創新發展，分類指導，特色產業引領。西咸新區緊緊圍繞創新城市發展方式，走資源集約、產業集聚、人才集中、生態文明的優美小鎮建設道路。對招商引資和吸引外來人口、實現當地農民的就地城鎮化等重點方面，進行分類指導。

土地集約，農民滿意，創新建設模式。以農民是否滿意、土地是否集約利用、優美風情能否體現、建設模式能否復制推廣作為衡量標準，將行政與市場和法治相結合，和社區居民自治相結合，鼓勵自我改造和創業創新。

體現概念，政策護航，發揮市場機制。各優美小鎮互相襯托、相互聯系，既重視共性，又突出個性。同時，優美小鎮的建設堅持政府引導、社會投資、市場運作、村民自治，凸顯企業主體地位，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又加強政府引導和服務保障。在規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護方面更好發揮作用。

（二）優美小鎮規劃情況

2015年5月，西咸新區在總體規劃的基礎上，出臺《西咸新區優美小鎮三大片區規劃（2015-2020）》（見圖2），率先建設涇河優美小鎮片區、五陵塬帝陵帶優美小鎮片區、灃河兩岸優美小鎮片區三大優美小鎮群。

涇河優美小鎮片區。位于西咸北環線以東，包茂高速以西，包括涇河、涇河古河道流域兩岸、北辰谷區域，約130平方公里。以臨空農業、生態居住為主，依托涇河兩岸生態腹地及北辰谷的地理優勢，規劃布局以臨空農業、生態居住等為特色的田園宜居小鎮11個，分別為空港新城太平小鎮、竹范小鎮、廟店小鎮、太平湖健康小鎮、陽光小鎮，涇河新城盧卡小鎮、陜商小鎮、楓丹白露小鎮、榮華優美小鎮、香榭莊園小鎮、翠堤莊園小鎮。

五陵塬帝陵帶優美小鎮片區。位于西咸北環線以東，包茂高速以西，渭河以北的五陵塬帝陵遺址帶及其農業長廊區域，約180平方公里。以現代都市農業、旅游度假為主，依托五陵塬地區現代農業長廊及地勢起伏，規劃布局以都市農業、觀光體驗等為特色的生態綠色小鎮8個，分別為空港新城幸福小鎮、美術小鎮、大石頭民俗文化村、花園小鎮，秦漢新城劉家溝民俗小鎮、周禮小鎮、酒莊小鎮、藝術小鎮。

灃河兩岸優美小鎮片區。位于灃渭三角洲以南，豐京南路以北的灃河兩岸區域，約71平方公里。片區內優美小鎮以旅游度假、產業培育為主。依托灃河濕地公園、豐鎬遺址景觀，規劃布局以旅游度假、產業培育等為特色的風情小鎮5個，分別為灃東新城灃濱小鎮、昆明池小鎮，西周小鎮，灃西新城絲路風情小鎮、文教園小鎮。

（三）建設優美小鎮的主要優勢

轄區城鎮化率較低。西咸新區地處關中平原，2016年西安市城鎮化率為73%，西咸新區城鎮化率為65.26%，在新區范圍內有11萬畝農村居民點用地，布局分散，管理滯后，人均建設用地面積較大，土地利用率較低。按照李克強總理提出“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”①的要求，結合西咸新區實際，根據總體規劃、開發建設進度及發展規模，要實現建設用地面積1平方公里承載1萬人的目標，需對這些農村居民點用地進行綜合整治與合理改造。新區規劃建設優美小鎮，能夠依托中心村和小城鎮，聚集本地人口，提升村莊原有基礎設施，改善村莊環境，保護村落文化，發展特色產業，同時推進戶籍制度改革，實行更加積極的就業政策，完善居住、教育、醫療等社會保障體系，拓寬社會保障覆蓋面，使農民在不離土、不離鄉的情況下就地轉為市民。

例：涇河新城崇文鎮。全鎮轄北丈、坡底、虎楊、擺渡、崇文、焦村、宋村、蔡壕8個村，包含74個村民小組約20680人，區域面積2.7平方公里，可規劃建成集居住、教育、醫療、旅游、度假和購物休閑等綜合服務于一體的現代化小鎮，使居住集中化、農村社區化，通過各方面制度創新，真正解決農民后顧之憂。推行戶籍改革，對人均耕地一定畝數以下的在冊農業戶籍人口，轉為城鎮居民戶口。按照政府引導、個人自愿的原則，將被征地農民人均耕地一定畝數以下，在冊農業戶籍16周歲以上人員全部納入城鎮企業職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險體系。設立勞動力人才培訓學校和就業創業服務中心，開展專業技能、創業指導、職業素養及市民生活知識等專業培訓，拓寬戶改群眾就業渠道。完善教育配套措施，使戶改群眾子女享有與城鎮學生同等教育政策。endprint

有一定的產業基礎。西咸新區在西安和咸陽兩座城市之間的接壤地帶，隨著城市經濟社會的快速發展，西安市和咸陽市的產業密度不斷提高并向外轉移，依托區位優勢，基于當地資源稟賦，新區行政范圍內各鄉鎮、不同行政村都形成了一定的產業基礎。如涇陽茯茶、大王鎮香醋、周陵鎮都市農業、馬王街辦農業科技推廣等。新區規劃建設優美小鎮，能夠根據當地現有產業發展現狀，選擇具有基礎且能夠大力發展的特色產業，吸引龍頭企業，鼓勵農民參與運營管理，加快區域經濟發展。

例：涇河新城涇干鎮雙趙村。全村共7個村民小組545戶2200余人，總占地約3012畝，茯茶產業基礎良好，茯茶文化氛圍濃厚，可規劃建設優美小鎮，發展茯茶產品生產、研發、體驗及文化展示等，形成以茯茶為核心的文化產業鏈條，建設茯茶歷史博物館、茯茶驛站、茯茶戲樓、絲綢之路民俗特色展示等，打造集茯茶文化、關中民俗和關中生活文化為一體的綜合園區，有效促進當地經濟發展。

歷史文化資源豐厚。西咸新區轄區自古以來就是中華文明的重要發源地，區內擁有豐富的歷史文化遺存，沿渭河兩岸，南有周豐鎬二京、秦阿房宮、漢長安城、漢建章宮，北有漢唐陵墓群，包括漢高祖長陵、漢武帝茂陵、漢景帝陽陵等漢陵，以及周陵、唐順陵等，區內還有中國最高磚塔崇文塔、中國歷史上第一大人工湖昆明池、國內發現時代最早的大型木構橋梁沙河橋遺址②、秦漢時期的皇家園林上林苑③遺址等。同時，新區擁有豐富的非物質文化遺產，如傳統音樂類的長安鼓樂、秦漢戰鼓，傳統戲曲類的戶縣曲子、長安道情，民間舞蹈類的涇河號子，傳統技藝類的涇渭茯茶制作工藝、櫧皮紙制作、米皮制作，民俗類的社火等。新區規劃建設優美小鎮，能夠深入挖掘民族和地方文化精髓，傳承獨特的地域氣質與豐富的風土人情，突出打造個性鮮明的建筑風格、綠化景觀和人文文化，實現“一鎮一風格”，有山有水有人文，使當地發展富有更強的吸引力和長久的生命力。

例：秦漢新城窯店街道辦劉家溝村。村域面積3135畝，東西長約2公里，南北約900米，沿塬東西有6條溝道，較大的有4條，村莊以院落窯洞為單元分布于溝道兩側，或成排連成線，沿地形變化，或成團鑲嵌于山間，集群在一水平線上，形成高低錯落的空間布局。村莊約有240余孔窯洞，多為清代建造，是陜西村落最原始的布局形式。依托劉家溝村的地理區位及村內眼光菩薩廟、明新善社、“冀闕宮廷”建筑群等歷史文化資源優勢，通過對溝道外農戶房屋進行“穿靴戴帽”式改造，溝道商業開發，可以打造一個集民俗文化展示、農家休閑體驗、娛樂觀光為一體的綜合文化旅游小鎮，實現文化保護、就業創業、休閑度假、統籌試驗四大功能。

自然生態環境良好。西咸新區北依嵯峨山，南望秦嶺，區內冷暖干濕四季分明，關中“八水繞長安”①中的渭河、涇河、灃河三條河流貫穿其中。新區投資40多億元實施渭河、灃河、涇河治理工程，實現渭河西咸新區段南北兩岸堤防全線貫通，建成灃河生態景區，完成涇河2公里堤防建設，防洪工程體系基本完善。在五陵塬形成林地5000畝，成為大西安的生態補償區。開工建設3處渭河灘區濕地公園，建成灃河濕地公園、空港曹參蕭何主題公園等城市公園。在新區規劃建設優美小鎮，能夠利用區內山川河流、大遺址保護區、基本農田和城市公園構建城市綠色基地，使優美小鎮分布在核心板塊外圍，點綴在開闊的綠色田園生態區，彰顯田園特色，營造生態優良、清潔舒適、風貌優美的環境，與核心板塊共同支撐新區發展。

例：灃東新城斗門街道灃濱村（涉及部分張旺渠村）。灃濱村西起灃河西岸，東至灃涇大道，因地處灃河之濱而得名，利用獨特優美的自然地理條件及詩經文化，按照“一水一岸一城”的規劃格局，可以打造現代化大西安新中心文化旅游小鎮。

（四）優美小鎮建設進展

西咸新區為規范優美小鎮建設，先后出臺《西咸新區管委會關于加快推進優美小鎮建設的意見》、《西咸新區優美小鎮考核辦法（試行）》。按照建設進度，部分已開工建設的優美小鎮形象初現，部分正在建設中，還有部分尚處規劃設計階段。

形象初現的優美小鎮。已有部分居民居住，配套設施基本完善，部分產業開始運營的小鎮。如空港新城花園小鎮，灃東新城啟航佳苑，秦漢新城酒莊小鎮、劉家溝民俗小鎮，涇河新城崇文鎮、茯茶小鎮、壽平民宿小鎮等優美小鎮部分形象初現。其中，空港新城花園小鎮首批回遷居民于2014年底入住新居；秦漢新城酒莊小鎮于2014年6月開業運營，劉家溝民俗小鎮已建成蘭池生態園、居民創業區、百果采摘園等，日均接待游客已達5000人次；涇河新城崇文鎮安置區、保障房及相應配套設施已基本建成，茯茶小鎮一、二期已開園運營，壽平民宿小鎮一期于2016年9月28日開園，民宿區14棟小院建成營業。

正在建設中的優美小鎮。已完成規劃、投資主體明確、項目落地開工的小鎮。如空港新城陽光里一期、幸福里一期二期均已封頂；灃東新城灃濱小鎮休閑文旅商業區將于2017年10月對外開放；秦漢新城周禮文化小鎮五大板塊已開工建設；灃西新城智慧學鎮、翱翔小鎮正在開工建設；涇河新城蘭泰莊園一期已建成花卉苗木繁育生產示范基地、瀛洲新苑已開工建設。

規劃設計中的優美小鎮。規劃尚未完成、建設模式尚不清晰、建設主體尚未確定、用地指標未落實的小鎮。如灃東新城西周小鎮、中豐店小鎮，涇河新城崇文文化旅游小鎮等。

（五）優美小鎮建設模式

根據西咸新區優美小鎮建設過程中投資主體的不同，優美小鎮建設模式可分為“管委會投資、社會資本獨資、混合所有制合作投資、村集體自籌資金”。

管委會投資。由管委會作為出資方對原有行政村進行拆遷改造并配套公共服務設施，按照分區規劃就地或在周邊區域投資建設優美小鎮。空港新城花園小鎮、陽光里小鎮、幸福里小鎮，灃東新城灃濱小鎮，涇河新城崇文鎮、瀛洲新苑及西咸莊園小鎮等均屬此類。

社會資本獨資。管委會通過招商引資吸引社會資本投資開發建設的優美小鎮。如灃東新城西周小鎮、中豐店小鎮，秦漢新城周禮文化小鎮，涇河新城盧卡小鎮、香榭莊園、秦龍小鎮、天心莊園、宏海長樂莊園等均屬此類。endprint

混合所有制合作投資。以合作制為基礎，采取股份制的做法，由管委會、當地政府、企業、農民共同出資組建公司改造建設的小鎮。通過引導廣大農民圍繞特定產業發展經濟，通過“一村一品、一戶一業”形式，市場化運作，在“家門口”進行自主商業經營。秦漢新城酒莊小鎮，灃西新城智慧學鎮、絲綢之路風情城，涇河新城茯茶小鎮等均屬此類。以茯茶小鎮為例，引入民營企業咸陽涇渭茯茶有限公司、陜西怡澤茯茶有限公司，由涇河新城文旅集團出資51%、當地政府和兩家民營企業共同出資49%，三方合資成立西咸新區涇新茯茶文化產業發展有限公司進行建設。

村集體自籌資金。由管委會引導，村集體自籌資金，對村落進行整體改造建設。如涇河新城花李田園小鎮，在管委會指導下對原有集體經濟進行股份制改造，以村委會和各村民小組為單位，按照村民自愿的原則，通過土地入股的形式，將集體資產折股量化，五個村民小組1600余名村民成為企業股東，成立錦繡花李建設發展有限公司、高家置業有限公司、棗東置業有限公司等12家股份制企業，出資改造原有村落，打造絲綢之路旅游小鎮。

（六）優美小鎮經營模式

根據西咸新區優美小鎮的地理位置、歷史文化、傳統習俗以及周邊產業分布的實際情況，形成各具特色的產業發展經營模式。

都市農業型。主要發展現代農業示范、加工、特色種植、農業休閑等，如涇河新城秦龍小鎮、崇文莊園小鎮、蘭泰莊園和宏海長樂莊園等。

商業貿易型。主要依托地理位置靠近機場、高速公路等的交通便利條件，重點發展商業貿易、物流服務、高新技術服務等。如空港新城花園小鎮建設商業貿易中心，幸福里小鎮建設寫字樓辦公場地，服務入區企業，陽光里小鎮建設標準廠房，發展倉儲、運輸、租賃等物流服務產業。

工業旅游型。主要發展生產、研發、體驗、文化展示及旅游等一體化產業鏈條，帶動周邊村鎮經濟及旅游業發展。如秦漢新城酒莊小鎮發展葡萄種植、鮮食葡萄采摘、高檔葡萄酒生產、儲存、銷售等；涇河新城茯茶小鎮發展茯茶生產、銷售、文化展示、體驗等。

文化旅游型。主要依托當地歷史文化資源，打造集觀光旅游、農事民俗體驗和文化演藝為一體的文化旅游小鎮。如秦漢新城周禮文化小鎮發掘展示周文化，建設商業配套、休閑旅游為一體的復合型小鎮；涇河新城陜商小鎮以明清陜西商幫文化為主題，建設商業文化旅游綜合區域。

文化教育型。依托本地教育資源優勢，打造文化教育資源集聚的學鎮。如國際文教園區依托集聚國際知名大學、職業教育和高端培訓為核心，發展國際文化、教育、醫養、科研產業的文化教育新市鎮。

房地產經營型。依托便利的交通、良好的生態環境及產業集聚的優勢，打造現代化的宜居小鎮。如灃東新城啟航佳苑、巨威大秦郡、灃科花園等主要是通過城改模式實施農村城市化改造的新型居住小鎮；涇河新城香榭莊園、楓丹白露小鎮、榮華小鎮和盧卡小鎮等利用周邊的良好的生態環境，建設現代化生態宜居小鎮。

二、存在問題

（一）優美小鎮的內涵和外延不明確

優美小鎮是西咸新區結合建設現代田園城市的目標和實際提出的市鎮體系概念。從建設實際看，優美小鎮的內涵外延、基本要素、建設標準等都沒有明確。新區5個新城邊實踐、邊探索，不同程度地開展優美小鎮建設工作，但各新城對優美小鎮認識存在很大的不同，主要體現在以下幾個方面：有的認為優美小鎮是在尊重經濟發展規律，保留村莊原有風貌的基礎上，進行適當現代化改造而建成，不能大拆大建；有的認為都市農業項目或農莊（天心莊園），在具備產業基礎和人氣的前提下可稱之為優美小鎮；有的認為安置小區、保障房（花園小鎮）有人居住，且擁有便利的服務設施便是優美小鎮；有的認為將區域歷史文化與本地開發建設結合起來的旅游小鎮（灃濱小鎮）就是優美小鎮；還有的認為，通過農家樂發展起來的新農村（劉家溝、大石頭村），或依托重大項目發展的社區（智慧學鎮）是優美小鎮。新區沒有準確、科學的定位優美小鎮的內涵與外延，沒有出臺具有可操作性的指導意見。

（二）優美小鎮的規劃體系不完善

目前，西咸新區優美小鎮建設沒有專項統一規劃，僅在《西咸新區總體規劃（2010—2020）年》的指導下開展建設工作，規劃滯后。2015年出臺《西咸新區優美小鎮三大片區規劃（2015-2020）》，從宏觀層面劃定了建設區域，但具體到每個新城、區域、小鎮的詳細規劃尚未出臺，已建項目存在對區域文化、產業結構、人口預測、對外交通等分析研究不到位現象，尤其是從區域整體情況對優美小鎮建設分類研究不夠，更多的強調數量，忽視質量，影響了優美小鎮功能的合理配置和建設效果。

（三）建設用地指標緊缺

優美小鎮建設涉及較多的道路、基礎設施、安置房建設等，需要一定的建設用地指標，但規劃的小鎮大多分布在新區核心板塊外圍，加之前期規劃調整等，普遍存在用地指標不足、地塊規劃用途與現實發展需要不相符等問題。部分小鎮因用地選址不屬于建設預留用地范圍，且占用基本農田，沒有用地指標，無法上報用地審批，如屬于一般農用地，申請調整操作的周期長、環節多，也不能及時保障用地需求。按照《陜西省節約集約用地實施細則（試行）》（陜國土資發[2014]56號）的規定，城市規劃區內的住宅、商服用地容積率不得低于1.2，優美小鎮大多數建筑屬于低密度住宅，容積率在0.5左右，一定程度上影響了土地招拍掛和招商引資工作。如涇河新城盧卡小鎮靠近涇河岸邊，建設前期調整規劃修筑2公里河堤、修建林路等占用了建設用地近100畝，而涇河新城建設用地指標緊缺，小鎮損失的建設用地無法得到合理彌補，不能滿足部分項目建設的需要。

（四）籌資渠道單一，融資困難

優美小鎮建設涉及產業發展、基礎設施和公共服務配套建設等多個方面，資金需求量大，從目前來看，西咸新區管委會投資仍然占較大比重，主要采取“借資建鎮”的辦法，建設資金總體需求與政府財力投入之間也存在較大差距。因小鎮產業發展“小弱散”，沒有形成持續穩定的盈利途徑，對社會投資缺乏一套完整、合理的機制，投資周期長，見效慢，導致開發商和部分居民開發建設的積極性不高。村集體組織自主改造的小鎮經濟實力薄弱，缺乏資產作抵押，難以取得金融機構的貸款支持。籌資機制不靈活，還沒有探索出一條充分運用市場機制籌措優美小鎮建設資金的路徑。如涇河新城崇文鎮需解決8個村2萬余名農民就地城鎮化問題，涉及范圍大、人數多，加之要建設道路、學校、醫院等配套設施，需要大量資金投入，而小鎮主要由管委會采取BT、發行債券等方式投資建設，資金需求量大、回收慢，導致項目整體推進延緩。endprint

（五）產業定位不清

西咸新區優美小鎮建設處于探索階段，部分小鎮產業定位不夠清晰，還沒有根據自身具有的綜合優勢和獨特優勢、所處的經濟發展階段以及基礎產業的運行特點，確定主導產業或支柱產業，沒有合理地進行產業發展規劃和布局，現有的產業集中度和關聯度不高，區域整體競爭力不強。而小鎮周邊地區多處于招商引資和開發建設階段，也還沒有形成具有輻射帶動作用的成熟業態。如涇河新城茯茶小鎮，茯茶是發展的核心，但目前對茯茶文化的挖掘不足、展示不全，僅體現在淺層次的茶品銷售、體驗等，缺乏對茯茶歷史、生產工藝、茶藝等內容的開發展示，現有的茯茶企業產品質量和價格參差不齊，還存在大量的家庭式小作坊，產品生產準入門檻低，競爭日益激烈，利潤率低，生產標準、品牌保護、商標注冊等方面較弱，不利于小鎮持續發展。

（六）新城建設優美小鎮的積極性不高

從西咸新區整體情況看，各新城建設積極性并不高，進度較慢，5個新城的優美小鎮基本上處于規劃建設期，有的甚至還處于概念設計階段。優美小鎮建設是一項系統性工程，涉及征地拆遷、招商引資、土地指標、村民無形改造、產業選擇、農業基礎設施建設等，人數多，投資量很大，項目建設復雜。目前，5個新城的主要精力集中在核心板塊建設和招商引資，在人力、資金有限的情況下，對優美小鎮建設投入資金和力量較小。

（七）當地農民參與度低

西咸新區建設的優美小鎮中，除涇河新城茯茶小鎮，部分村民在小鎮一期投入使用后，看到營利主動投資改造自家院落進行經營外，其余優美小鎮多為管委會、當地政府、社會資本投資建設，農民參與度并不高，大部分農民或對優美小鎮建設的認識不足，或沒有資金基礎，僅限于在建設工地打零工。已建成的優美小鎮也都是由投資主體負責運營管理，農民很少參與。

三、建議開展的工作

（一）深入開展優美小鎮定位研究

國內外在優美小鎮建設方面有很多較為成功的案例，如瑞士達沃斯小鎮、美國格林威治對沖基金小鎮、法國普羅旺斯小鎮、希臘圣多里尼小鎮，國內浙江烏鎮、海南博鰲、陜西流水鎮等，都是優美小鎮建設的成功典范。加強對已建成優美小鎮的調研，全面掌握不同類別優美小鎮的規劃布局、建設模式、運營模式和產業發展規律，對于科學界定優美小鎮的內涵和外延，指導優美小鎮建設實踐具有重要意義。同時，按照經濟社會發展的內在規律和新區開發建設的進度，對現有優美小鎮進行總結提煉，及時發現并解決問題，在此基礎上出臺相關指導意見和支持政策，明確優美小鎮建設的工作規范和標準，促進優美小鎮又好又快發展。

（二）完善優美小鎮規劃體系

堅持規劃先行、多規融合，突出規劃的前瞻性和協調性，統籌考慮人口分布、生產力布局、國土空間利用和生態環境保護，合理界定人口、資源、環境承載力與產業支撐力。結合資源稟賦條件，聯動編制產業、文化、旅游“三位一體”，生產、生活、生態“三生融合”，工業化、信息化、城鎮化“三化驅動”，項目、資金、人才“三方落實”的建設規劃。完善概念性規劃、控制性詳規、核心區設計規劃等，確保優美小鎮規劃可落地。同時，強化建筑風格的個性化設計，系統規劃品牌打造、市場營銷和形象塑造，使傳統與現代、歷史與時尚、自然與人文完美結合。尤其在新區原始村莊改造提升中，要堅持新城管委會引導、科學規劃先行，把村莊改造提升置身于區域發展的大坐標中，高起點規劃、高標準布局，這樣既可以避免現有村莊的無序化擴張，又可以科學整合農村的土地、民風民俗、歷史遺存等資源，也真正改善農民的生產和生活條件。

（三）統籌解決優美小鎮用地指標問題

在新區和各新城修編土地利用規劃過程中，科學安排優美小鎮各類用地的空間布局，合理劃定建設用地規模，增強規劃的科學性、超前性和可操作性，保障小鎮建設用地需求。開展城鄉建設用地增減掛鉤，立足實際，以農村土地整治為抓手，以低效利用土地為重點，開展土地復墾，形成增減掛鉤指標，對小鎮基礎設施和公共服務設施建設項目所需缺口指標由新區國土部門切塊直供，做到應保盡保。盤活存量用地資源，對優美小鎮及周邊范圍內閑置土地開展摸底排查，通過對土地的利用空間優化布局調整，整合閑散的村集體建設用地指標，盤活現有土地資源，保障小鎮項目建設順利推進。

（四）拓寬融資渠道，形成多元化的投資模式

一是加快探索市場準入清單管理方式，擴大準入范圍，降低進入門檻，營造統一開放、規范有序、公平競爭的投資經營環境，激發民間投資活力，為社會資本參與優美小鎮建設提供條件。二是完善項目市場化機制，采取科學的政策引導與合理的定向調控，對于供電、供氣、通訊和非基本公共服務等經營性領域，積極推進完全市場化和商業化運作，激發市場活力和社會創造力。三是推廣運用公私合營模式，對于軌道交通、醫療衛生、環境保護、污水垃圾處理等準經營性領域，積極推廣PPP、BOT、ABS等公私合作、股權合作的投資模式，鼓勵、支持和引導社會資本平等參與項目的投資與運營，實現投資主體多元化，解決優美小鎮建設中存在的資金緊缺問題。四是拓展資金來源渠道，積極爭取中、省各類專項資金支持，同時兩級管委會安排一定的配套資金，采取優惠政策，撬動社會資本參與小鎮建設。

（五）圍繞產業發展需求建設各具特色的優美小鎮

結合西咸新區“十三五”規劃，科學制定優美小鎮產業發展規劃，以都市農業、旅游、互聯網、醫療健康、民俗文化、歷史文化等戰略性新興產業和現代服務業為發展重點，根據自身資源稟賦、區位條件、發展基礎，選擇產業發展，通過“一鎮一品”、“一鎮一業”的發展模式，做好資源整合、項目組合、功能集合，分層分類，打造一批工業重鎮、農業大鎮、商貿強鎮、旅游名鎮。注重發展產業集群，鼓勵中小企業圍繞主導產業發展配套加工，推進產供銷一條龍，把產業鏈的觸角延伸到餐飲、休閑、娛樂、旅游、文化等各個行業，提高小鎮建設項目及其產業化的集聚、配套、融合發展綜合實力。如涇河崇文鎮，要與旅游開發結合起來，在建設發展中，依靠崇文塔景區、陜商博物館、秦腔博物館，挖掘當地文化遺產和內涵，建設特色文化產業示范區，培育一批具有核心競爭力的特色文化企業和產品，實施文化產業品牌戰略，制訂文化產業品牌培育計劃，結合陜商文化、秦腔文化、關中文化等資源優勢，打造具有較高知名度和影響力的文化品牌。endprint

（六）完善配套扶持政策

建立“政府引導、企業主體、市場化運作”的優美小鎮推進機制，加強政府引導和服務保障。一是將優美小鎮建設納入年度目標任務，對如期完成任務的，土地指標按實際使用指標的50%給予配套獎勵，對2年內未完成任務的，加倍倒扣獎勵的用地指標。二是設立新區、新城小鎮培育專項引導資金，用于小鎮基礎設施、公共事業、特色產業項目建設。三是推動商業銀行、投資公司為小鎮提供中長期貸款，新區根據項目建設情況給予利息補貼。四是引入有實力的社會投資建設主體，創新融資方式，探索產業基金、股權眾籌、PPP等融資路徑，以市場化機制推動小鎮建設，引入第三方機構，為入駐企業提供專業的融資、市場推廣、技術孵化、供應鏈整合等服務，使小鎮成為新型眾創平臺。

（七）加強引導農民參與優美小鎮建設

一是加強優美小鎮的宣傳引導。在優美小鎮規劃建設前，通過入戶宣傳講解政策、張貼公告標語、發放宣傳單等方式，宣傳小鎮建設的重要性和必要性等，增強農民的主體感和責任感，提高農民的認知程度和參與意識。二是建立農村勞動力就業求職登記制度，及時掌握城鄉勞動力資源狀況，凡有轉移就業要求的農村勞動力，統一納入就業管理服務體系，為小鎮農民就業提供科學依據。三是加強農民培訓，根據農民文化基礎、年齡狀況，對小鎮建設涉及的不同行業、不同工種、不同崗位開展基本技能和技術操作規程培訓，優先安排當地農民就業。四是促進農民創業，出臺農民創業相關優惠政策，為農民進行創業提供稅費減免、小額擔保貸款、微利項目貸款貼息以及用地、用電、用水等方面的政策支持，免費推介適合返鄉農民特點的創業項目為創業者立項、開業建立“綠色通道”，改善農民創業環境。

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[責任編輯、校對：楊栓保]endprint