發展壯大農村集體經濟加快扶貧攻堅步伐

發展農村集體經濟是深化農村產權制度改革，促進農村經濟社會發展的重要基礎，也是實現農民增收致富的現實需要。本文從發展村級集體經濟對加快扶貧攻堅的重要性出發，通過對楊陵區農村集體經濟發展的調研，分析了現狀，指出了存在的問題，最后提出了發展農村集體經濟，促進扶貧攻堅的對策建議。

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確提出，要把扶貧開發與基層組織建設有機結合，積極探索發展壯大集體經濟有效途徑，拓寬群眾增收致富渠道。如何從扶貧開發角度，整合國家政策，探索村級集體經濟發展有效途徑，是各級扶貧部門面臨的重要現實問題。

按照楊凌示范區的統一安排，本人從2017年4月20日起參加了示范區脫貧攻堅工作隊。幾個月來，在扶貧之余，本人深入楊陵區各鎮辦及部分村組進行專題調研，全面掌握楊陵區農村集體經濟發展的現狀，分析存在的主要問題。現將調研情況報告如下：

發展村級集體經濟對加快扶貧攻堅的重要性

（一）村級集體經濟是改善農村發展條件的物質基礎

加快農村扶貧攻堅，改善基礎設施和公益事業非常重要，客觀上，貧困村單純依靠國家扶貧政策改善基礎設施，難以增加村級財力，村集體經濟是村級財力的主要來源，是村級組織發揮職能的前提，只有積累了充足集體財力，才能增強持續投入后勁，鞏固扶貧開發成果。

（二）村級集體經濟是推進產業項目發展的現實需要

產業扶貧是扶貧開發的一項重要政策，從目前實際來看，由于未發揮村級集體組織作用，“小而散”、“胡椒式”的資金投入，項目難以做大做強，扶持效果不明顯，企業老板也難發揮引領帶動作用。只有調動村級組織參與積極性，通過“黨支部+企業+農戶”形式，集中資金資源，持續加大投入，才能規模化發展。

（三）村級集體經濟是實現農民增收致富的有效途徑

村級集體經濟項目目前仍是貧困農民增收的重要渠道，加快扶貧攻堅，實現脫貧致富，要靠集體經濟帶動和支持，只有發展集體經濟，才能有充足資金發展壯大產業項目，更好地吸收帶領農民參與經營和就業增收，實現脫貧致富。

當前楊陵區農村集體經濟發展現狀

（一）農村“三資”現狀

農村資產、資源、資金（以下簡稱“三資”）是村級集體經濟的主要內容。截至2016年9月，全區農村集體資產1.24億元，資源10.1萬畝，資金6587萬元（賬面資金）。自2003年起全區全面實行以農村財務“村有鎮辦監管”為重點的農村“三資”管理機制，全區所有行政村的集體資金在所有權、使用權、審批權不變的原則下，由各鎮辦農村財務核算中心統一無償代管。2015年建立了農村三資管理信息化平臺，實行信息化管理。

2016年，《楊陵區新型村集體經濟發展實施方案》中要求，各鎮辦和區級有關部門積極探索市場經濟條件下集體資金、資產、資源管理與村級集體經濟發展的有效途徑，按照“先行試點、重點突破、積極穩妥、逐步推進”的總體思路。對確定的15個試點村2個社區制定發展規劃、明確發展思路，發展農村集體經濟。制定了《楊陵區農村資產資源資金管理辦法》《楊陵區農村集體組織成員資格認定指導意見》《楊陵區農村集體經濟折股量化指導意見》等村集體經濟發展指導意見，指導村組規范開展農村集體經濟組織成員界定、組建村集體經濟組織（經濟股份合作社或企業）、開展集體經濟折股量化、完善運營機制、健全財務管理等基礎工作，為村級經濟發展奠定堅實的基礎。

2017年，區委、區政府印發了《楊陵區農村集體產權制度改革實施方案》并成立了領導小組，全面拉開了農村集體產權制度改革的大幕。

（二）村集體經濟發展的主要類型

1、現代企業類型。如以現代企業制度運行梁氏窯集體經濟發展，該村從2000年開始，先后成立了科興建材商貿有限責任公司和科秦園藝有限責任公司，按照現代企業制度運行，利用村上集體建設用地進行開發建設，建成裝飾材料市場，給群眾按每人120平方米門面房，其余留給集體企業經營。

2、股份制類型。如下代村將村集體建設用地和鎮辦補助按照2008年村現狀折股量化，村民憑股金證每年領取分紅。又如蔣家寨村發展土地股份合作社，30戶群眾以土地及獼猴桃樹入股，組建了新美土地股份合作社，推選了董事長、監事會，公開競聘了一名職業經理人，制定了相應的章程制度，實行保底分紅經營模式，目前運轉正常。

3、土地置換類型。如我區張家崗村付家莊組2003年通過招引企業建設住宅小區預留稷園和惠民市場175間門面房，由村集體統一出租，年租金約100萬元，所收租金每年按在冊農戶人口分紅，2015年付家莊組人均分配1000元。邰西社區東衛殿小組群眾在集體土地上建成蔬菜批發市場，年經營性收入達115萬元，年平均每人分配2000元。

4、征地拆遷類型。此形式主要是近年征地拆遷的村，政府按照全村人均0.02畝的標準預留建設用地，由村集體開發，解決群眾長遠生計問題。約7個村集體對建設用地進行了建設開發或發包招引企業，總面積約119畝，年收承包費約6.36萬元。

5、集體預留地發包類型。各村主要在第一輪承包土地分配時都預留一些耕地，通過發包解決公共事務經費問題。全區約26個村、2391畝集體耕地出租，年收承包費約48.8萬元，如石家村預留農場地約104畝，每年承包費3.4萬元。

6、集體資產租賃類型。全區約14個村有老村委會，總占地約13畝，建筑面積約3000平方米；出租并收費的有3個村，年收租金約0.61萬元，6個村作為幸福院等公益性使用，5個閑置。秦豐村村委會出租給合作社，年收租金約0.27萬元。約20個村有老學校，總占地約129畝，建筑面積約2.3萬平方米，出租并有收入的11個，年收承包費約14.4萬元，改做村委會、幼兒園等4個，閑置5個。約12個村有老磚廠，總占地約429畝，其中，生產的2個，承包作他用的8個，年收承包費34.1萬元；一個復墾；一個做公益；如周李村80畝的磚廠仍在運營，年收承包費4萬元。endprint

存在的主要問題

（一）基層干部經營能力有待加強

一是大部分村兩委會主要干部存在年齡偏大、文化偏低，影響著村集體組織的決策能力，多數只顧眼前利益，缺乏長遠考慮，更談不上魄力和膽略；二是即便村干部有這樣的初步想法，對資產尤其是閑置的資產采取對外投資、入股、租賃等經營方式，但受到農村小農意識的影響，畏手畏腳，再加之本來的想法就不夠成熟，自身就心存疑慮，難以說服群眾，缺乏開拓進取精神和敢做敢想敢為的勇氣與魄力。

（二）收入渠道單一，發展后勁不足

全區大多數村靠上級補助資金開展工作，村集體經濟實力薄弱，能夠維持正常運轉已屬不易，要實現增長，有一定的困難。村級現有固定資產老化，能夠盤活的不多，利用率低。村辦企業基本上沒有，集體資產發展壯大的后勁不足，步入自我滾動發展的良性循環還任重道遠。在土地征用費補償問題上，“分光用光”的現象相當普遍。一些村把城鎮建設、過境公路、鐵路征用的土地補償費均分到戶，村集體分文未留。

（三）發展不平衡，對上級政策補助的依賴性較為突出

三個辦事處地處城郊，隨著城市發展，村級集體經濟發展的優勢凸顯，像梁氏窯村的科秦園藝公司、建材市場已經步入良性發展軌道，村集體經濟快速增長。兩個鎮雖地處現代農業園區核心，但村集體經濟僅僅只能從動地流轉中得到收益。財政補助收入主要是農業和公益事業建設補助，屬一次性的補助，而非長久收入來源。村集體即便不采取任何舉措，也能獲得村級事務運轉經費，基本上保證了村級運轉，加之近年來財政支農力度的加大，村級對上級的補助依賴程度較高。

（四）土地資源受到制約，發展空間受限制

村級經濟是以土地資源為基礎的，土地是村級經濟發展的最重要資源和決定性因素，然而，楊陵街道辦、揉谷鎮許多村都在城市建設和重大項目規劃區，大面積土地都在被征用范圍內。雖然政府對拆遷征用土地村預留了少量集體建設用地，但區域整體規劃未批，地塊未落實。同時，農村承包地二輪延包后，大部分耕地按戶分給了農民，且大多流轉給新型經營主體或企業經營，使村級經濟缺少最基本的發展基礎和發展空間。

發展農村集體經濟，促進扶貧攻堅的建議

（一）加強農村基層組織建設，發揮領頭雁作用

一是村級班子要配好配強。首要的是選好帶頭人，當前各村都有一批責任心強、懂農業經營、會農村管理、具有干勁和闖勁的所謂“能人”，要及時把這些人吸收到村級班子中來。在這次扶貧攻堅戰中，區上安排各局、鎮（街）辦下派干部擔任村支部書記的方法，一定程度上也強化了村級班子建設。二是對村級班子成員的培養和教育要加強。對村干部的培養要有計劃性、目的性和針對性，可選派他們到省內外集體經濟發展典型的地方學經取寶，既可以開闊他們的眼界，還可以及時提高他們的經營管理水平和科技素質，使他們盡快掌握發展集體經濟的本領，把村級班子建成帶領農民實現共同富裕的堅強集體。三是獎懲激勵機制要不斷完善。在扶貧攻堅時期，對村級干部考核的一個重要依據，就是要把發展村級集體經濟納入考核指標。要把村級干部工作業績與其收益及時掛起鉤來，以獎優罰懶的手段把各村干部發展集體經濟的積極性調動起來。

（二）深化改革，加快農村集體經濟發展組織建設

一是確定集體組織成員資格。對集體經濟組織成員資格及其權利義務進行界定，明確村集體權益享受人員。二是組建村集體經濟組織。農村集體資產股份合作制度改革后，合作經濟組織統一命名為股份經濟合作社，同時健全權力健康架構，理順議事程序、明確股東權益、完善股權管理。三是折股量化。堅持“守住底線，民主決策、規范操作、因地制宜、先易后難”原則，合理設置股權，加強股權運營管理，明確資產運營方式，合理進行收益分配。加強監督管理。通過以清產核資、資產量化、股權設置為主要內容的集體產權制度改革，建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的股份合作為主要形式的農村集體產權管理制度。

（三）依托資源優勢，發展壯大集體經濟

一是依托現代農業園區優勢，把各村的土地適當集中，以土地資源入股作為招商引資的條件，重點在農產品生產、加工、運輸、儲藏方面創辦一批經濟實體，這種依托“資源”建立起來的集體經濟模式，在當前較為普遍。二是依托農業觀光旅游資源，在區內發展農家樂、度假村、休閑觀光農業。要在全區田園農莊的基礎上，重點選取那些產業化發展基本成型、產品資源具備一定優勢，民俗民間文化特色鮮明的村組，通過“觀光旅游”發展壯大集體經濟。三是依托北坡、邊角等四荒資源，以租賃、承包、拍賣、股份合作等方式，創建一批具有楊凌特色的農產品種植或養殖基地，通過發展“四荒開發”來發展集體經濟，增加村級集體收入。四是依托現有資產及土地，使土地資產和資本有機結合，重點在城郊結合部、小城鎮等區位優勢明顯的村子興建專業市場和養老服務服務社會設施等項目，這種通過“資產經營”發展集體經濟，是當前楊陵區幾個區位優勢明顯的村子發展集體經濟的最佳選擇。

（四）整合村級資產，實現保值、增值

一是要整合村級資產集中開發經營。要將各村閑置的土地、村辦公房、集體公用地等集體資產整合，按照市場價格折價，通過股份合作、使用權有償轉讓、租賃等形式，重點在商貿、餐飲、房地產開發等領域實現集體經營，這樣可以在短時間內實現集體資產的保值、增值。對于村集體原有的固定資產，比如庫房、機器設備等生產經營性物資，通過租賃、拍賣或入股的形式以存量換增量，參與到企業經營中來。二是要發揮農民專業合作社優勢。隨著現代農業園區的建設發展，村集體要適時加入到合作社經營服務當中來，發展“服務創收型”集體經濟。這種集體經濟的模式就是在合作社的經營中，集體所有的土地、生產技術、信息服務等要素通過參股參與到合作社的經營中來，這其中離不開村干部的模范帶頭作用。村干部要通過參與制定集體資產參股經營運作模式，從而確保資產在合作化經營形式中增值，實現雙贏。

（五）完善管理制度，提升村級集體經濟管理水平

在脫貧攻堅中，既要積極探索村級集體經濟如何發展的路子，也要不斷規范提升村級集體經濟的管理水平。一是不斷完善和規范“村財鎮辦監管”機制為核心的農村“三資”管理制度。嚴格落實《楊陵區農村資源、資產、資金管理辦法》，村級財務管理以村有鎮辦監管為主，村級收入、支出全部納入統一核算，確保村級資金安全。資產管理以資產登記清查核資為重點，建立資產臺賬，明晰產權。資源管理以規范合同管理為重點，資源、資產出租、租賃合同必須報鎮辦備案監管。二是全面落實村級集體資產報告制度。首先要把村級資產臺賬建好，在臺賬里要對村級資產的變動和收益情況如實反映，對各種集體土地征用所獲得的土地補償費等收入要及時登記。要按照政策規定，首先把收益分配給農戶，其他所得一律作為村集體收入入賬，但必須留有一定的比例用于發展生產。三是加強村級財務的監督。要在規范完善村級財務公開的基礎上，全面實現村級財務審計，并把此作為一項制度堅持下來，通過對村干部實行經濟責任審計，使得村級干部在分配使用集體資金時頭頂有戒尺。四是及時化解村級債務風險。在農村集體產權制度改革中，首先要對村級的各種債權、債務全面進行清理。對不良資產予以剝離，對清理出的不良債務要進行有效化解。通過收欠還債、核銷減債、拍賣還債、劃轉債務等途徑，使不良債務逐步核銷，并防止新的不良債務的發生。

（六）加大扶持，優化發展村級集體經濟的環境

一是在區級農村經濟總體規劃中列入發展壯大村級集體經濟。所謂項目扶持，就是對有利于村級集體經濟發展的農業產業、農業基礎設施建設、土地開發等項目優先立項扶持。按照“集中申報、部門負責、重點扶持”的原則整合部門資源，以項目捆綁方式對村級集體經濟發展項目給予重點扶持。二是在全面落實村級發展用地機制的基礎上建立健全土地征用留用地政策。所謂土地扶持，就是對村集體土地被征用留作村級集體建設開發的地塊，要加快規劃編制，明確村集體預留地塊。同時，通過整理置換，對使用性質和基本農田以外的非農建設用地及時盤活。盤活過程中的開發經營自主權一般由集體經濟組織來行使，不占非農建設用地指標、或以租賃、轉讓、作價入股等方式直接進入市場。

作者簡介

權小虎 楊凌示范區公安局紀委書記、陜西省經濟學會常務理事、副教授endprint