追趕超越背景下商洛市“黨支部+‘三變改革’+集體經(jīng)濟+貧困戶”的探索與實踐研究

馬超+何得桂

商洛市推行“黨支部+‘三變改革+集體經(jīng)濟+困難戶”黨建領航脫貧攻堅，是我黨加強農(nóng)村執(zhí)政建設的基礎，是我黨積極推進脫貧工作的現(xiàn)實要求；也是推進農(nóng)村執(zhí)政體系改革、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效手段；更是落實“五個扎實”要求，奮力實現(xiàn)追趕超越的創(chuàng)新性舉措。

研究背景

黨的十八屆三中全會明確指出，“要加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利?！薄吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》要求，“推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制”，“開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能試點”。

2017年6月，習近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強調(diào)指出：解決深度貧困問題，加強組織領導是保證。尤其要加強工作第一線的組織領導。要把夯實農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來，選好一把手、配強領導班子，特別是要下決心解決軟弱渙散基層班子的問題，發(fā)揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰(zhàn)斗堡壘作用。通過黨建扶貧的機制載體，將黨的宗旨融入貧困治理中，這即是深化黨建扶貧的高地站位。

以黨建促脫貧在貧困治理和村莊社會治理中發(fā)揮作用的機理，在于以服務型黨組織建設與貧困治理、社會治理嵌構一體，使黨建扶貧在其中發(fā)揮主心骨作用。習近平總書記指出：“無論農(nóng)村社會結構如何變化，無論各類經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領導地位不能動搖，戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。黨建扶貧以其對公平正義的堅守，建立服務群眾、服務改革創(chuàng)新、服務減貧發(fā)展的具有“繡花功夫”式的機制，過程參與的制度安排已經(jīng)在中國基層協(xié)商民主制度的建設上往前邁進了一大步。“以黨建促脫貧”在治理機制上的定位，使參與和協(xié)商這兩大民主議題得到制度的過程性保障。從貧困治理、社區(qū)治理的一體兩面建設到為中國共產(chǎn)黨夯實執(zhí)政基礎，上至國家頂層的治國理政，下至村莊共同體的可持續(xù)建設，政治、社會、民生、經(jīng)濟各要素配置，均在“以黨建促脫貧”的治理承載中實現(xiàn)深度整合。由此，以看似簡單的“以黨建促脫貧”，從社會治理、貧困治理的村級平臺建設入手，可以達到一種宏觀、中觀、微觀建構國家與社會關系的核心渠道和機制。

在現(xiàn)有的經(jīng)濟社會條件下，實現(xiàn)追趕超越這一目標顯然并不容易。面對陜西省全省扶貧工作現(xiàn)狀，及時把握政策機會，抓緊落實政策要求，積極推進政策實施仍然是工作的重點和難點。以黨組織為先遣，積極引導農(nóng)村群眾投入到集體經(jīng)濟中來，發(fā)揮市場的優(yōu)勢，把現(xiàn)有的農(nóng)村集體資源轉化為可以給農(nóng)民謀福利的股權，爭取在“三變改革”如火如荼的進行中，抓住主要矛盾，破解現(xiàn)有的難題，扎實可行地推進改革，實現(xiàn)追趕超越。

改革的主要做法

商洛市人民政府以執(zhí)政愛民為落腳點和出發(fā)點，出臺了一系列惠民、利民政策，嚴格把控，工作扎實，堅決擁護我黨為人民服務的基本思想，推行“黨支部+‘三變改革+集體經(jīng)濟+困難戶”黨建領航脫貧攻堅，是我黨加強農(nóng)村執(zhí)政建設的基礎，是我黨積極推進脫貧工作的現(xiàn)實要求；也是推進農(nóng)村執(zhí)政體系改革、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效手段；更是落實“五個扎實”要求，奮力實現(xiàn)追趕超越的創(chuàng)新性舉措。

1、聚合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源，釋放“支部+”富民效應

堅持圍繞產(chǎn)業(yè)建在支部，在產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、農(nóng)村龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等一系列載體之上，大范圍建設產(chǎn)業(yè)支部，構建“產(chǎn)業(yè)+支部+低收入戶”的黨建富民聯(lián)合體。建好支部強產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展中藥材種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、白山羊養(yǎng)殖、華山松籽加工、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，帶領低收入戶抱團發(fā)展，把組織優(yōu)勢推動為發(fā)展優(yōu)勢。突出抓好示范點，重點抓好高效農(nóng)業(yè)示范園建設，設置黨員示范區(qū)、黨員服務區(qū)、黨員責任區(qū)，樹立“支部帶合作社、合作社支部帶黨員、黨員帶群眾”的黨建扶貧標桿。

2、聚合富民項目資源，彰顯“書記+”引領效應

大范圍選任培育村“項目書記”，發(fā)展產(chǎn)業(yè)骨干和“項目書記”培養(yǎng)“雙百工程”，著力把創(chuàng)業(yè)標兵培養(yǎng)成村書記、把村書記培養(yǎng)成創(chuàng)業(yè)標兵。嚴抓考核機制，以及相應的政策獎勵，以實事求是的態(tài)度鼓勵村支書發(fā)展富民惠民項目，帶領村民致富脫貧，強化考核機制，對發(fā)展滯后的第一書記進行末位淘汰。

3、聚合農(nóng)村人才資源，壯大“黨員+”幫帶效應

重點把致富能手培養(yǎng)發(fā)展成黨員、把現(xiàn)有的黨員培育成專業(yè)致富能人，大力推行開展高效特色農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖技術培訓，加大在農(nóng)村技術人員、種植養(yǎng)殖大戶、農(nóng)村經(jīng)紀人等實用人才中發(fā)展黨員力度，培養(yǎng)發(fā)展一大批農(nóng)村富民惠民人才。在最基層的黨組織中開展相應的“比技術，看誰種養(yǎng)效益高；比規(guī)模，看誰致富效應好；比作用，看誰帶富能力強；比奉獻，看誰幫扶對象多”為主要內(nèi)容的“四比四看”活動，調(diào)動大多數(shù)黨員的工作積極性，使越來越多的黨員成為帶領農(nóng)民脫貧致富奔小康的“旗手”。發(fā)揮黨員的帶頭作用，在全市特色產(chǎn)業(yè)基地開展黨員群眾“同創(chuàng)園”，黨員中的積極分子、能人黨員與范圍內(nèi)的低收入戶一帶一，手把手傳授。

4、聚合城鄉(xiāng)扶貧資源，發(fā)揮“機關+”反哺效應

推行機關事業(yè)單位組織和黨組織、黨員干部的脫貧攻堅工作責任制，黨組織對應到村，黨員干部對應到戶，建立雙向機制，城鄉(xiāng)聯(lián)動，堅持幫助到底，不脫貧不脫鉤。推動機關事業(yè)單位黨員干部下基層、接地氣。以城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村解難題，以工促農(nóng)帶民富。選派優(yōu)秀機關干部掛任經(jīng)濟薄弱村第一書記，幫助選準發(fā)展路子，帶動村級集體增強收入，幫助人民群眾脫貧致富。

商洛市委堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，主要領導帶頭試點調(diào)研，帶隊外出學習，全面系統(tǒng)謀劃，頂層設計“黨支部+‘三變改革+集體經(jīng)濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅工作。

商洛市委主要領導組織財政、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門跟進研究，明確基本原則和實現(xiàn)路徑，制定常態(tài)化推進工作措施，充分運用“三項機制”調(diào)動干部的積極性。商洛市委書記陳俊告訴記者：“推動‘三變改革，黨支部是核心，‘三變改革是路徑，壯大集體經(jīng)濟是重點。將黨建和‘三變改革、集體經(jīng)濟、脫貧攻堅相互融合推進，就找到了農(nóng)村發(fā)展的‘金鑰匙?！眅ndprint

改革取得的經(jīng)驗

1、把黨的力量挺在脫貧攻堅的最前沿

商洛市委將政治素質好、致富能力強、群眾威信高的能人選拔到村級“兩委會”班子，充分發(fā)揮村級黨組織的政治核心、組織保障和橋梁紐帶作用。商洛市通過實施軟弱渙散班子排查提升行動，撤換不稱職、不勝任的村黨支部書記12名，召回調(diào)整第一書記39名。

通過深化“兩建兩帶”活動，商洛市委將黨組織建在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型經(jīng)營主體上，黨小組建在專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會上，形成黨組織挑大梁、黨員唱主角的局面。鎮(zhèn)安縣在每個村級產(chǎn)業(yè)鏈上，全面建立產(chǎn)業(yè)黨小組，由一名村支部委員擔任黨小組長，帶領黨員圍繞產(chǎn)業(yè)培育、企業(yè)引進等全程服務，組織黨員帶頭以土地、林地和房屋折價入股，加入“三變改革”。

商州區(qū)鼓勵黨員創(chuàng)辦食用菌、核桃等產(chǎn)業(yè)項目，引導貧困戶以土地流轉、補助資金注入等形式合作參股，新發(fā)展合作社150個，全區(qū)千名黨員結對幫扶貧困戶6898戶，促進貧困戶穩(wěn)定增收脫貧。目前，全市有3.6萬名黨員與貧困戶結對幫扶，幫助貧困戶落實增收項目1.78萬個。

2、發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟

推進“三變改革”，發(fā)展集體經(jīng)濟，關鍵要有好的經(jīng)營主體來承接。商洛通過扶持現(xiàn)有經(jīng)營主體等措施，在全市推行“三變改革”模式。目前，全市有125家龍頭企業(yè)和602家專業(yè)合作社得到了發(fā)展壯大。柞水縣乾佑街辦梨園村黨支部，充分盤活土地、資金等資源要素，創(chuàng)辦村集體性質的梨園紫杉生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司，發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶以土地入股，除每畝600元的保底分紅外，還可以獲得5%的效益分紅。全村39戶貧困戶和164戶農(nóng)戶通過以資金、閑置土地、富余勞動力等資源投入，每年實現(xiàn)戶均增收5000元。截至2017年8月30日，集體經(jīng)濟積累已達100余萬元，全村村民連續(xù)五年免費享受醫(yī)保，去年全村人均純收入達到1.2萬元，成為遠近聞名的富裕村。把發(fā)展集體經(jīng)濟作為突破口，積極試驗創(chuàng)新，讓資源變資本、農(nóng)民變股東、資金變股金。截至目前，全市流轉土地129.3萬畝，群眾直接受益3.87億元以上。通過抓實黨建引領脫貧攻堅，厚植黨的執(zhí)政根基，促進了百姓增收，改善了百姓精神面貌，貧困群眾自強自立的主體意識逐步形成。

商洛市推行“黨支部+‘三變改革+集體經(jīng)濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅工作以來，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，推動了農(nóng)村綜合改革，發(fā)展了村級集體經(jīng)濟，加快了脫貧攻堅步伐。目前，全市有7.85萬戶貧困戶實現(xiàn)穩(wěn)定增收致富。

改革存在的風險與難題

1、把控農(nóng)民虧損風險

農(nóng)業(yè)現(xiàn)階段仍屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，仍然受天氣氣候因素影響，此外還面臨著市場的風險，不同種類農(nóng)產(chǎn)品或多或少仍然存在滯銷和供給不足的現(xiàn)象?！叭兏母铩敝筠r(nóng)民的相關資產(chǎn)權益入股，進入了相關自負盈虧的公司、農(nóng)業(yè)合作社等，村民變股民之后，隨著公司或農(nóng)業(yè)合作社的運行，因受自然條件洪水、冰雹、霜凍非可抗力因素以及市場因素的雙重影響，勢必不可能只盈利不虧損，由于權益主體介入市場的加深，更加加大了虧損的風險。

2、農(nóng)民權益的保障風險

由于農(nóng)民自身維權意識比較淡薄，且維權的能力大部分很低，村集體和農(nóng)民自身的資產(chǎn)權利權益折算入股的時候很容易被低估，而導致權益受損。農(nóng)民變股民后，自身力量薄弱，維權意識不強，實際運行下，知情權或參與公司決策的權利很難得到保障，公司的盈利與虧損情況只能是聽老板或者大股東的，極其容易出現(xiàn)市場經(jīng)濟中那種大股東吃散戶的情況。農(nóng)民的權益受到侵害的幾率就大大增加了，股權糾紛或者利益不公，同時也會加劇本來就脆弱的農(nóng)村社會關系網(wǎng)絡，社會不穩(wěn)定現(xiàn)象出現(xiàn)的風險將加劇。

3、“土地非農(nóng)化”和資源浪費風險

由于入股進行經(jīng)營的公司或者合作組織都是產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；笊a(chǎn)，在土地流轉入股參股后勢必會造成土地邊界模糊，原本的耕地甚至有可能被占用，而用作其他用途，例如：廠房修建，道路的擴展等。這種將土地“非農(nóng)化”的情況，隨著“三變改革”的不斷加深會越來越普遍。同時，企業(yè)或者合作組織均是以盈利為最終目的，在土地使用中，或多或少都會存在土地的過度使用，不當使用生產(chǎn)資源的情況，使得原本的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)資源遭到不可逆的完全破壞，等到農(nóng)民退股，原本的土地再也無法進行相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，使農(nóng)民的基本生活都無法得到保障。

有效應對脫貧攻堅風險實現(xiàn)追趕超越的思考

1、把握現(xiàn)階段關鍵環(huán)節(jié)

黨的領導干部在招商引資和選擇企業(yè)進行合作時候，應當盡量選擇規(guī)模大、效益好、風險小的企業(yè)或組織，規(guī)避可以預見的風險，企業(yè)應當建立完善的企業(yè)分配機制，給予農(nóng)民入股優(yōu)先分配，同時還需要建立信息公開，決策公開等一系列監(jiān)督機制。提升農(nóng)民自身素質，開展農(nóng)民維權意識教育活動，確保農(nóng)民的切身利益不受到損害。

抓好農(nóng)民產(chǎn)權登記工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權應確保到戶，掌握權地股地不清的土地情況，同時，應該合理地限定土地流轉的年限，積極推進土地流轉的規(guī)模化和體制化。開展農(nóng)民土地有償退出試點，積極引導農(nóng)村集體所有的荒山、荒地、荒溝、荒灘等土地流轉有序地進行。分類分步驟進行土地等集體資產(chǎn)分權到戶分股到戶，量化資產(chǎn)折股，給予農(nóng)民集體資產(chǎn)更多權能，發(fā)展多種形式的農(nóng)村股權合作。

分類推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權到戶和股份合作制改革，對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權能，發(fā)展多種形式的股份合作。因土地被征用等集體經(jīng)濟組織所得的土地補償費和集體資產(chǎn)置換增值等增加的收益，應及時足額追加到集體資產(chǎn)總收益中，以保障集體經(jīng)濟組織成員的集體收益分配權?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革嚴格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，切實防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。建立“三變”管理監(jiān)督制度、收益分配制度、退出機制和應急機制，探索設立政府性風險補償保障金、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體風險保證金，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險。實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設，嚴格把控集體土地流轉的各個環(huán)節(jié)，切實把握集體土地流轉的來源、去向以及用處。endprint

2、建設好交易平臺

建立符合實際需要的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，保障農(nóng)村產(chǎn)權依法自愿公開公正有序交易。分級建立試點地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權綜合交易平臺，形成市級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心、縣級交易所、鄉(xiāng)級流轉服務站三級農(nóng)村產(chǎn)權流轉服務體系。制定《農(nóng)村產(chǎn)權流轉的管理辦法（試行）》等相關配套文件，完善交易規(guī)則和流程。建立交易監(jiān)督機制，強化監(jiān)管，確保產(chǎn)權交易規(guī)范透明運行。通過第三方評估機構，按市場行情因時因地確定資產(chǎn)評估、價格確定、交易規(guī)則等，培育承接載體，壯大村級集體經(jīng)濟，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民土地、林地承包經(jīng)營權以及資金、勞動力等入股投資平臺。村集體和農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權或者其他財產(chǎn)權利入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需要評估作價的，可以協(xié)商確定，也可以委托法定評估機構評估。

3、掌握好融資風險

建立農(nóng)村產(chǎn)權和土地承包經(jīng)營權抵押貸款風險防范機制，探索“三四五”改革框架，為改革試驗提供指導。即“三個基金”，設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權收儲基金、農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保基金、農(nóng)民宅基地和房屋使用權退出收儲基金?！八捻棛C制”，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出補償機制、土地承包經(jīng)營權退出保障機制、農(nóng)民宅基地使用權自愿退出機制、農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保風險機制?！拔屙椫贫取保罨r(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度、農(nóng)村集體荒地使用制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度、農(nóng)民宅基地制度、農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資制度。同時，深入推進農(nóng)村信用工程建設，完善農(nóng)村信用評價機制，先建檔，后評級，再授信。通過新設、控股、參股等方式，發(fā)展一批以政府出資為主、主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構，作為服務“三變改革”的主力軍。按照組建靈活、動作規(guī)范、風險嚴控的要求，探索建立融資擔?；稹?chuàng)新農(nóng)村土地信托流轉貸款，建立土地信托公司，形成土地信托服務網(wǎng)絡。農(nóng)戶可將土地經(jīng)營權交給信托公司，由公司進行流轉。創(chuàng)新金融服務，把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入銀行業(yè)金融機構客戶信用評定范圍，對信用等級較高的在同等條件下實行貸款優(yōu)先等激勵措施。

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作者簡介

馬 超 西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院研究生

何得桂 西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授、管理學博士，碩士生導師endprint