環境影響評價誠信系統模型的研究

呂倩茹+尚順民+賀萃+和寶軍

依據西安市蓮湖區的實際情況，可建立有效、實用的環境影響評價誠信系統模型并進行實證分析。通過行之有效的環境影響評價誠信體系建設，可將個人和企業的違法、守法行為利用誠信系統作為永久記錄，提高違法成本，降低守法成本，為構建法治社會、和諧社會貢獻一份力量。

為解決企業投資項目核準存在的前置審批手續繁雜、效率低下問題， 2014年12月國務院辦公廳發布《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案》，簡化各部門審批手續。2013年國務院各部門行政審批事項有1700多項，到2017年已經減少了三分之一。各地環保部門也采取了一系列措施優化環評審批程序。自2017年1月1日起，《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》開始施行，大幅度簡化環評審批程序，對于只要填寫環境影響登記表的建設項目，辦理登記備案即可，無需辦理環評審批手續，實現“一站式”網上備案；自2017年9月1日后，實行新的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（部令第44號），其中餐飲、娛樂、洗浴場所均改為登記表進行備案，進一步放開了生活類項目的審批手續，有效地壓縮了手續辦理時限，提高政府行政效能。

然而，在簡政放權的背景下，企業環評手續的辦理速度大幅提升的同時，由于缺乏誠信體系的監管，申報信息的誠信問題日益突出，謊報、瞞報、錯報現象倍出。部分企業得到環評手續后，并不嚴格按照環評手續的要求安裝或使用環保設備，并且違規排放污染物的行為也時有發生，環評手續形同虛設。由于環保監管人員較少，監管力度薄弱，即使發現了違法排污或與環評手續不符的情況，也僅僅是罰款處理，無法責令恢復原狀，無法保證此類現象不會反復，無法避免群眾的反復投訴和問題的徹底解決，因此改變違法成本較低、守法成本較高的現狀，建立信用評價體系勢在必行。

蓮湖區環評手續辦理現狀

蓮湖區地處西安市中心，面積43平方公里，西安市“十三五”規劃中將蓮湖區定位為全市的核心城區，轄區存在工業、房地產、醫療、餐飲、娛樂等行業。

1、蓮湖區工業項目現狀及環評審批情況

蓮湖區是老工業基地，全區擁有中央、省、市屬工業企業200余家，規模以上工業企業29家，產值過10億元企業7家。其中國控企業4家，省控企業9家，行業橫跨裝備制造業、印刷印務、化工、制藥等。蓮湖區存在的工業企業，較為成熟，辦理環評手續多為改擴建項目（例如增加或改造生產線），環評手續以報告書、報告表為主。

2、蓮湖區服務業項目及環評審批情況

蓮湖區是西安市商貿服務業的試點區。擁有西大街、北大街等全國著名商業街。特別是2017年，新開業的老城根Gpark商業街被授予中國首條“一帶一路”國際特色商業文化街，北院門回坊民族風情文化聚集區和大唐西市絲綢之路新起點文化產業聚集區被確定為新一批市級服務業改革試點。據統計，蓮湖區存在的餐飲、娛樂等服務型項目共4000余家，自《建設項目環境影響評價分類管理名錄》修改后，2017年9月1日起全部改為登記表網上備案。

3、蓮湖區房地產項目現狀及環評審批情況

蓮湖區是老城區，有很多未改造的老舊小區。同時轄區還有兩大城市綜合改造片區，分別是14.97平方公里的大興新區和17平方公里的土門地區。去年，西安市確定了重點開發建設的十大城市片區，大興新區和土門地區就占了兩席，是全區乃至全市發展的重要增長點。據統計，目前房地產項目近百家，自《建設項目環境影響評價分類管理名錄》修改后，房地產項目除建筑面積5萬平方米以上的需要做報告表，其他的均作為登記表網上自行備案。

4、醫療類項目現狀及環評審批情況

轄區內社區醫院以上規模項目共60家，自《建設項目環境影響評價分類管理名錄》修改后，20床位以下、中醫門診建設項目均改為登記表備案，且三類放射類項目均改為網上自行備案。

5、登記表備案現狀

由上可見，登記表備案多以餐飲、娛樂項目為主。據統計，蓮湖區2016年1-7月未實行備案制度時，該區共審批37家，其中登記表25家；自2017年1月1日起施行備案制開始，1-7月該區共審批11家，登記表備案220家，同比審批減少了70%，登記表備案增加了7.8倍（見圖1）。登記表備案的迅猛增加，一是簡政放權活躍了經濟發展，二是曾經不符合審批條件的企業，在登記表網上備案辦法施行后，隨意填寫虛假信息進行備案，導致餐飲業及娛樂業引發的環境污染、環保糾紛投訴也成為熱點，2017年1月至7月餐飲、娛樂相關投訴占所有投訴的16%，相對應的2016年1月至7月占比為13%，相比備案前的投訴同比增加了27%（見圖2）。由于經營者法律意識淡薄以及缺乏誠信系統的監管導致企業經營者普遍存在經營無序、決策盲目等問題，政府部門監管難度加大，群眾投訴不斷增加，生活幸福指數無法保證。

存在問題

1、企業及個人信息填寫隨意性大

一是沒有誠信系統的監管，申報信息填寫隨意性比較大，出現了電話號碼信息不全、地址不詳、甚至一家200平方米飯館的投資就有5億元等明顯錯誤。另外有些單位同一地址，同一法人，同一單位名稱存在多次備案，給分局統計及監管帶來很多麻煩；二是對于需要審批的較大企業，由于辦理環評手續的人員流動性較大，幾年后就很難與項目負責人取得聯系。

2、虛報、瞞報現象頻發，違法申報問題突出

由于備案門檻低，虛報和瞞報現象頻發，違法申報問題突出，一是建設單位私自將報告表降低為登記表備案，曾發現10萬平方米的房地產項目也作為登記表項目在網上申請備案；二是《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》要求企業按照相關法律規定進行填報，實際上是有些單位不符合法律要求，比如（選址）煙道、居民樓下、與敏感區距離不夠等情況存在，卻也通過了登記表備案；三是根據2012年出臺的《陜西省人民政府關于印發全面改善城市環境空氣質量工作方案的通知》要求，2012年起實行工業退城入園的工作方案，工業企業及汽修等高污染企業必須搬到三環以外，或者進入指定的工業園區，然而由于違法成本低，有些企業及個人甚至在居民樓下開辦汽修廠，并且在網上進行備案，其他相關部門見到備案文件后也頒發了相關的證照，企業則開始營業，當監管人員在監管過程中發現問題后更是難以處理，因為選址是硬性條件，一旦企業在此地址設立則很難去整改，除非搬離，這將給企業造成很大損失也給監管部門帶來很大的監管壓力，激化社會矛盾。endprint

3、事中、事后監管困難，違法排污現象反復發生

蓮湖區共有執法人員20余人、審批人員3人，管理全區近5000家餐飲、娛樂工業、房地產等企業，執法壓力巨大，一是企業填報信息若有誤或者虛假，監管人員更是無法及時聯系到當事人，極大地干擾了執法效力；二是對于大型工業企業，如果出現違法排污的現象，即使執法人員發現，也只能夠通過罰款進行處罰，無法保證此類現象不會再次發生。由于違法成本較低，有些企業甚至抱有僥幸心里，相比高額的環保設施啟用成本，違法排污被發現所交罰款不過是小數字。因此，企業違法排污的現象屢禁不止，環境污染問題亟待解決。

4、誠信系統尚未建成，各部門信息共享不足

根據《環評法》的規定，如果建設方提供虛假信息，則其必須承擔相應的法律責任，并將其納入誠信體系中。然而，誠信體系目前尚未成熟，即便成熟，建設方可以提供虛假填報人、虛假法人，逃避責任。這樣一來，誠信體系也無法真正遏制虛報、瞞報的現象。盡管建立了“蓮湖政務服務網”，整合了網上政務平臺，但是由于缺乏自上而下的政務信息大數據支持，“信息孤島”問題依然存在，信息不能共享，各部門互動較為困難。如果企業或個人在環境保護方面出現了信息不實、非法排污等違法違規現象，由于無法與其他部門及時互動，無法利用各部門的誠信系統對其進行遏制，便使其肆無忌憚。

環境影響評價誠信信息評價指標體系的建立

1、環境影響評價誠信信息評價指標構建

通過對環境影響評價誠信風險的分析，在電子商務信用評價理論和服務評價理論（SERVQUAL 和ZPM 提出的E-SERVQUAL）的基礎上，建立如下環境影響評價誠信信息評價指標體系：

2、環境影響評價誠信信息評價指標體系權重的確定

本文運用AHP方法確定環境影響評價誠信信息評價指標體系中各指標的權重。通過對蓮湖區的實際數據調研和相關專家的建議，構造判斷矩陣，最終得出各指標權重如下表：

判斷矩陣 式（1）

基于多影響因素的環境影響評價誠信系統評價模型

（一）基于多影響因素的環境影響評價誠信系統評價模型影響因素分析

在環境影響評價誠信信息評價指標體系的基礎上，構建基于多影響因素的誠信評價模型。參照累加誠信值模型，引入投資額、行業類別、申報企業和防欺詐因子因素，使基于多影響因素的環境影響誠信體系模型不但考慮企業和個人申報時填寫的主觀內容，還考慮影響誠信值的客觀因素。

1、投資額

目前的誠信評價模型中，如果每次申報引起的誠信增加值是相同的，即加1或減1，而與投資額無關，這為信用欺詐提供了可能。一些違法企業或個人通過多次注冊小型企業，迅速積累信用，抵消其違法后的扣分情況，從而獲取不當的誠信積分。本文將投資額因素融入誠信模型中，以降低欺詐行為給誠信值計算帶來的負面影響。

2、行業類別

各行各業產生的污染物有所不同，例如是否有危險廢物產生，是否排向河流等情況，造成的污染貢獻值不同。通常申報報告書、報告表的項目污染物貢獻值較大。因此，在計算給申報用戶的誠信值時，應該考慮誠信反饋評價的行業權重。

3、防欺詐因子

為了防止信用炒作，因此為環境保護評價制度制定申報規則：若發現同一人或企業，多行業、高頻次申報項目，可考慮為代辦公司行為；若發現同一行業、同一地點、同時間、同企業申報多個項目，則可考慮是否將大型審批項目分解，變相降低環評等級。

由此看出環境保護影響評價誠信系統，針對無經營背景，卻頻繁申報不同行業的用戶，誠信系統會認為這種投資不符合邏輯，所以認為存在信用炒作。綜合以上因素，基于多影響因素的環境影響評價誠信系統模型的結構如下圖所示：

（二）基于多影響因素的環境影響評價誠信系統模型的定義和表示

申報方在第n次申報時，設p為申報方申報項目的投資額因子；f為項目的行業因子；n為總的申報項目次數；rn為申報方當前的誠信值；rn-1為上一次的誠信值；α為防欺詐因子。

根據以上定義，給出如下的基于多影響因素的環境影響評價誠信系統模型，申報方的誠信值rn計算方法如公式（2）：

申報方的誠信值rn計算公式 式（2）

其中Σwi·vi為申報方的環境影響評價誠信信息評價指標權重累和。

p為項目投資額因子。由于投資額較大的項目相對投資較小的企業對污染的貢獻值更大，所以投資額越大，誠信值權重越大，也就是說如果同樣的違法或守法行為，投資額大則影響誠信值的比例越大，相反投資額越小影響則越小。

f為項目行業因子，由于行業不同污染的程度相差較大，只看投資額的大小就判斷項目對環境污染的貢獻值存在不合理性，因此根據不同的行業給出不同的權重值。

α為防欺詐因子，根據環境影響評價申報規則，規定如公式（3）：

默認α=1；

若滿足以下兩個條件α=0；

1）間隔時間六個月

2）以下任意兩項為真

A 同行業

B 同地點

C 統一申報企業/個人

防欺詐因子計算公式 式（3）

（三）環境影響評價誠信評價規則

根據本文提出的基于多影響因素的環境影響評價誠信系統模型，結合蓮湖區的實際項目申報情況，為提高申報質量，助力環境監管，提出以下環境影響評價誠信評價規則。

首先在各職能部門之間建立誠信系統平臺和共同的數據庫；其次為鼓勵申報單位和個人遵紀守法行為，打擊違法申報行為，根據申報單位或個人通過基于多因素的環境影響評價誠信系統評價模型計算出的誠信值，做出以下規定：對于誠信值大于80%的企業或個人，則認為該項目為誠信單位或個人，對其開放環保綠色通道，簡化并優先環保手續辦理；連續兩年排名在90%以上的誠信單位公示表揚，還同時可享受減少排污費的收繳，加快綠色信貸發放速度，誠信個人可免費乘坐交通工具，駕車可行駛公交專用線；若誠信值連續兩年排名低于10%的企業，則劃為重點監管對象，并進行公示，如果存在環保違法行為則進行高限處罰。對于α為真，或排名靠后的重點監管企業、個人，由監管部門確定違法事實確鑿，則認為該項目單位或個人存在誠信問題，則直接移交誠信平臺，對于大型企業可限制其綠色信貸的發放、增加排污費的收繳，對于小型企業，限制其五年內不得經營污染型項目，個人則限制出行方式。

小 結

本文通過建立“基于多影響因素的環境影響評價誠信系統評價模型”的探究， 進一步深化環評審批制度改革，持續深化“互聯網+建設項目審批”，全面提升環評申報質量，確實做到將環評審批落到實處，實現環境影響評價制度與誠信系統的共同監管，大幅度提升環境監管能力，通過技術手段建立法制觀念，降低守法成本額，提高違法成本，為構建法治社會、和諧社會貢獻一份力量。

參考文獻

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作者簡介

呂倩茹 西安市環境保護局蓮湖分局工程師、碩士研究生

尚順民 西安市環境保護局蓮湖分局局長

賀 萃 北京信威通信有限公司工程師

和寶軍 西安市環境保護局蓮湖分局科長endprint