我國私募基金監管：國外經驗及其啟示

刁鵬飛+門明

摘要：我國私募基金的快速發展，豐富了市場上的投資產品，促進了我國資本市場的發展。文章在對國外三種私募基金監管模式分析的基礎上，以現有法律法規為基礎，對私募基金監管提出建議。

關鍵詞：私募基金；監管；國外經驗

一、 私募基金概述

一般地，私募基金是一種針對特定投資者的集合投資方式，其以非公開方式募集資金，并以基金方式運作，又被稱為向特定對象募集的基金或“地下基金”。

我國私募基金主要分為私募證券、私募股權、創投基金及其他基金四大類別，主要包括私募證券、私募股權、創業投資、其他私募投資基金及各類私募基金所對應的FOF基金，共八大類型。按基金產品類型的不同，我國私募基金主要分為權益類、固收類、混合類、期貨及其他衍生品類、并購基金、房地產基金、基礎設施基金、上市公司定增基金和紅酒藝術品等商品基金，共九大產品類別。

二、 我國私募基金發展現狀

近年來，我國私募基金發展迅速。截至2017年7月底，我國已登記私募基金管理人20 110家，已備案私募基金58 734只，基金管理規模9.95萬億元，私募基金從業人員22.53萬人。

從我國基金業協會發布的私募地圖看，截至2017年7月，“北上廣深”是私募基金集中聚集地區，其中北京共有基金管理人5 187人，上海共有4 493人，廣東共有4 640人，深圳共有3 255人。

三、 私募基金的監管

1. 私募基金監管概述。私募基金監管是指在已有法律法規的基礎上，監管主體利用行政、經濟、教育、法律等手段對基金參與主體與日常運作進行監管。

國際上，私募基金監管模式主要有三種：行業自律型、政府主導型和混合型。其中，具有悠久基金發展歷史的英國為行業自律型監管模式的代表，日本、中國臺灣地區為政府主導型模式的代表，金融業高度發達的美國則為混合監管模式的代表。我國須以國內私募基金發展現狀為基礎，借鑒國外經驗，以通過監管來實現我國私募基金更好的發展。

2. 以英國為代表的行業自律型監管模式。行業自律型監管模式的代表為英國。英國政府并不設立專門的私募基金監管機構、不制定統一的基金立法，政府對私募基金的監管和對市場的干預較少。相關的行業協會，如英國投資管理協會、另類投資管理協會、風險投資和私募股權協會等通過制定相關的規章制度，對私募基金進行監管。如圖1所示，財政部作為英國基金監管的最高機關，其只制定具有方向性、原則性而非規則性的政策方針，財政部并不直接對私募基金進行具體的監管，而是由自律組織掌管具體的監督權。

行業自律型監管模式相較于政府主導型監管模式，其能夠更加靈活地制定和執行規則，更強調市場的主導地位。行業自律組織能夠更加迅速地應對現實經濟的變化，能夠迅速高效地解決出現的新問題，其監管更具時效性。同時，由于自律組織日常活動所需資金并不完全依靠政府撥款，這就節省了監管成本，減輕了政府財政負擔。

但自律組織作為一個公共組織，是由行業內部自行發起成立，其本身并不具備政府機構的領導力與強制力。自律監管處罰的強制性不足、力度較弱，無法對違法行為予以嚴懲，對市場中的違規、違法行為的威懾力不夠。與此同時，由于人員、資金等各方面的限制，自律監管還存在著監管覆蓋面不廣，難以對全國實施統一有效監管的缺點。

3. 以日本、中國臺灣地區為代表的政府主導型監管模式。

（1）日本私募基金監管。日本私募基金會受到政府嚴格、全面的監督管理，政府機構的監管范圍覆蓋包括基金的發展規模、投資范圍及基金的運作方式等在內的各個方面。日本的證券交易所、行業協會等自律組織并不是日本私募基金的監管主體，這些機構和組織只是政府監管的輔助者。在日本，金融廳負責金融制度制定及所有金融事務的監管，如圖2所示。

（2）臺灣私募基金監管。臺灣金融監督管理委員會（簡稱“金管會”）是臺灣地區金融行業的最高監管部門，其主要負責金融行業的監督、管理和檢查。在“金管會”主導的監管體系下，臺灣地區的金融監管呈現出典型的一元化特征。“金管會”集金融檢查權、行政管理權于一身，且具備財務上的獨立運作能力。“金管會”的四個部門實行分工明確的“行業”監管：銀行局主要負責銀行市場、票券市場、金融控股公司與銀行業監管；證券期貨局主要負責證券和期貨市場的規劃與監管；保險局主要負責保險市場的規劃與監管；檢查局主要負責規劃、執行金融機構的監管工作。除“金管會”外，臺灣地區的“中央銀行”、“財政部”、“消費者保護機構”也都不同程度地參與金融行業的監管，共同形成完整的監管體系，如圖3所示。

以日本、臺灣地區為代表的政府主導型監管模式具有約束力強、權威性高、執行力度大的優點，這種監管模式下，政府能夠針對私募基金制定專門的監管法規，有效地處罰市場中的違法犯罪行為，對市場行為進行有力約束，穩定市場秩序，維護市場健康發展。與此同時，政府監管還具有覆蓋面廣、監管原則統一等優點。由于政府與任何金融機構不存在利益關聯，所以由政府對私募基金進行監管會更加公平、公正。

但政府主導型監管也有抑制市場自身調節能力和監管成本過高等缺點。自由競爭市場的發展可能會被政府的過度干預所束縛。政府在面對不斷變化的資本市場時，由于自身的局限性，其無法迅速地解讀市場所傳遞的信號，政府監管可能會出現不同程度的遲滯；同時政府監管產生的費用都需要財政的支持，監管成本較高。

4. 以美國為代表的混合型監管模式。混合型監管模式將自律監管與政府監管相結合，其同時具備政府監管的權威性與行業自律監管的靈活性，且能夠在不同監管主體間形成相互制約的關系，使任何一個監管者都處于權力制衡的狀態，能夠較好地促進資本市場的發展。

就整個美國資本市場而言，2008年金融危機后，美國開始實行目標導向型監管模式，有效避開了混業經營和分業監管的問題。通過成立金融服務監管委員會、擴大美國聯邦儲備系統（簡稱“美聯儲”）的監管權力、在美聯儲下設消費者金融保護局等措施，來協調各金融監管機構；在宏觀與微觀層面上進行審慎監管，解決道德風險問題，保護投資者和金融消費者利益，實現了由多元化、功能監管模式向雙峰、目標監管模式的轉變，如圖4所示。endprint

特別地，美國對私募基金的監管主要分為三個層次，監管的第一層次為具有立法權的美國證券交易委員會，其對基金的投資活動、經營活動和交易行為等進行管理與監督。全國證券商協會作為第二層次的監管機構，致力于全面貫徹落實投資基金運作中的公平交易原則。基金組織的受托人是美國對私募基金的監管的第三個層次，基金受托人獨立于基金管理人和投資者而存在，在對基金管理人的監管過程中，其也可起一定的作用。

以美國為代表的混合型監管模式同時具有行業自律型和政府主導型監管模式的優點，其不僅具有權威性高、約束力強、執行力度大等優點，還具有貼近市場、反應迅速的優點。但這種監管模式的有效實施，對一個國家金融市場的成熟程度要求較高，其不僅需要健全的法律體系作為保障，同時還要求各監管部門分工明確，各部門之間需建立高效的溝通協調機制。

四、 我國私募基金監管現狀及監管建議

1. 我國私募基金監管現狀。當前，“一行三會”分業監管是我國對資本市場的監管模式。人民銀行通過利率管理和流動性管理，對私募基金的運營環境產生影響；銀監會監管銀行個人理財產品和信托投資計劃；證監會監管證券公司的客戶資產管理計劃、證券投資基金、貨幣市場基金、基金公司的專戶理財等；保監會監管保險公司的各類保險產品。

但是目前我國對于私募基金的監管還存在著監管標準不統一、法律制度不完善、市場秩序不規范等諸多問題，影響了我國私募基金進一步規范有序發展。

2. 我國私募基金監管建議。綜合國外私募基金不同監管模式的經驗，結合我國的政治經濟制度及我國私募基金的發展現狀，首先應明確我國對私募基金監管模式的選擇。由以上對私募基金三種不同監管模式的分析可知，混合監管模式綜合了行業自律監管模式和政府主導監管模式的優點，對促進私募基金發展具有積極的意義。目前，我國主要由證監會及其派出機構與中國證券投資基金業協會對私募基金進行監管，現階段已具備實行混合監管的條件。我國可通過對法律法規及行業性規范的不斷完善，明確各部門及機構的責任，努力構建具有中國特色的私募基金混合監管模式。

其次，對于私募基金的監管，具體的建議如下：

第一，對私募基金市場準入的管理。國外私募基金設立時，若符合相關法律的規定，基金可直接成立運行，即所謂的“豁免注冊”方式，我國于2012年將私募基金由核準制改為注冊制，但由于我國私募基金還處于發展的初期，證監會及基金業協會應結合我國現狀，制定更為嚴格的市場準入要求，以維護經濟穩定。

第二，對私募基金進行分類監管。私募證券投資基金與股權投資基金兩者的投資方向、功能作用以及在整個金融體系中的影響都存在較為明顯的差異。各國對屬于金融活動且具有較大風險的私募證券投資基金監管都較為嚴格。相反，對能夠促進社會經濟發展的私募股權投資基金，各國主要以鼓勵為主，監管為輔。多數國家對這兩類基金都進行分類監管，如英國和日本在立法階段就分別針對私募證券投資基金與股權投資基金出臺不同的法律法規。我國在對私募基金監管時，也應根據私募基金類型的不同，進行分類監管。

第三，對私募基金管理人的資格監管。對管理人的監管是私募基金監管的關鍵。我國金融市場尚存在市場結構不合理、行業行為不規范等諸多問題，為防范市場風險，需更加嚴格管制基金管理人的市場準入資格。

第四，設立私募基金托管制度。私募基金托管制度可有效規范基金的日常投資行為。我國可借鑒國外經驗，不斷完善基金托管法律法規建設，從而確立一個監督基金管理人、保護投資者的機構作為托管人。

第五，設立私募基金備案制度。雖然私募基金的投資者具有一定的損失承受能力，但考慮到潛在的風險，可借鑒我國臺灣地區的監管經驗，對私募基金采取備案制度。我國證券投資基金業協會于2014年開始推行私募基金備案制度，但目前仍存在著個別私募基金對其運作情況隱瞞不報等問題，相關機構應嚴格要求各私募基金履行備案制度，以供監管部門進行查詢，做到事后監管。

第六，強化私募基金信息披露。雖然私募基金的披露要求較低，但為有助于監管部門控制私募基金潛在風險，各監管機構應要求私募基金向利益方和監管方披露所需的信息。

參考文獻：

[1] 夏斌.中國“私募基金”報告[J].金融研究，2001，（08）：18-31.

[2] 宋征.關于私募投資基金監管體制的思考[J].證券市場導報，2010，（11）：30-35.

[3] 于宏巍，楊光.英國私募基金監管體系、政策支持及借鑒意義[J].清華金融評論，2017，（4）：89-92.

[4] 薛瑞峰，尹劍鋒.私人銀行——機構、產品與監管[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[5] 郭靂.美國私募基金規范的發展及其啟示[J].環球法律評論，2009，（4）：90-98.

[6] 張瑞彬.海外私募股權基金監管風向的轉變及其啟示[J].證券市場導報，2009，（8）：18-22，50.

[7] 吳曉靈.發展私募股權基金需要研究的幾個問題[J].中國金融，2007，（11）：10-12.

[8] 毛海棟.通過豁免的規制——美國私募基金規制政策的變遷和啟示[J].法學評論，2013，31（1）：153-160.

[9] 陳珈.我國私募基金發展風險及監管策略[J].財經問題研究，2016，（S2）：32-34.

[10] 耿志民.中國私募基金監管制度研究[J].上海金融，2006，（3）：42-44.

作者簡介：門明（1962-），男，漢族，吉林省長春市人，對外經濟貿易大學繼續教育與遠程教育學院黨總支書記，國際經濟貿易學院金融學系教授、博士生導師，對外經濟貿易大學金融市場與投資研究中心主任，教育部、商務部和中組部特聘專家，研究方向為金融資產定價理論、金融創新與金融風險管理；刁鵬飛（1990-），男，漢族，山東省莒縣人，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院博士生，研究方向為金融資產定價理論、金融創新與金融風險管理。

收稿日期：2017-11-17。endprint