深化農村土地制度改革進一步保障農民合法權益

摘要：當前我國農村集體土地制度改革正處于不斷深化階段，黨中央、國務院的一系列涉農文件都明確把保障農民權益置于改革的核心位置，但從實際情況看，仍然存在很多損害農民權益、傷害農民利益的現象，因此，進一步明確對農民權益的保護是一項非常重要的課題。文章結合對改革現實的具體分析，試圖為我國在農村改革過程中不斷改善對農民權益的保護提出具體的意見和建議，這對于早日實現全面建成小康社會的目標有重要意義。

關鍵詞：農村土地；制度改革；農民權益

“國以民為本，民以食為天，食以土為根”。土地是從事農業生產的最基礎性資料，農村土地制度的變革直接影響著農民的切身權益。我國農村土地家庭聯產承包責任制從誕生至今已運行了近四十年，作為農村最基本的經濟制度，家庭聯產承包責任制在解放和發展農村生產力，推動國家各項改革事業發展壯大等方面發揮了重要的歷史功績。但必須看到的是，隨著經濟社會的巨大變革，家庭聯產承包責任制的歷史局限性也逐漸暴露出來，突出表現在：農地平均而又細碎化的經營、土地流轉艱難難以實現適度規模經營，導致農業競爭力不強，農民增收困難；農村集體產權不清晰，經濟發展過程中易導致農村集體財產流失、人地矛盾加劇，農民的財產權利得不到有效保障等等。客觀來看，隨著我國市場化改革的不斷推進，家庭承包經營制度還沒有充分發揮出農村土地制度的創新潛力，特別是在對農民權益的保障方面還存在明顯的不足，需要進一步的深化改革。

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》拉起了新一輪農村土地制度改革的大幕，《決定》對農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市、流轉和宅基地使用制度等提出了改革的基本方向、原則和總體要求。隨后，《深化農村改革綜合性實施方案》對進一步推進農村集體產權制度改革做出全面部署，明確改革始終堅持“農民利益不受損”這一紅線，特別是方案明確提出了農村宅基地制度改革思路，這對于完善農民宅基地的產權保護，增加農民財產性收入意義重大。2016年12月26日出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，進一步要求穩步推進農村集體產權制度改革，以維護農民土地權益、保障農民公平分享增值收益及經濟發展成果。十八屆三中全會以來，黨中央、國務院出臺的一系列涉農文件都明確把保障農民權益置于農村土地產權制度改革的核心位置。但從現實的實踐來看，忽視農民權益，損害農民利益的現象還大量存在，需要進一步的明確對農民權益保障的改革思路。

一、 當前土地制度改革中對農民權益的保障

從目前農村改革大政方針的主體內容及試點演進的實踐來看，適應社會主義市場經濟體制的農村集體土地制度改革總體上在遵循“賦予權利和回歸權利”的主線，以三個突出的關鍵詞，即確權、賦能和流轉來詮釋農村集體土地制度改革與農民權益保障之間的邏輯出發點、利益落腳點及政策著重點。

1. 確權登記進一步明晰土地主體性邊界權益。對農村土地承包經營權的確權登記及頒證明確了農村土地所有權的內涵，是一種既有效率又能兼顧公平的產權制度安排，可以實現在集體成員之間合理分割農用地，保障成員的宅基地權益，防止集體經營性建設用地等土地資產流失等。

首先，這一土地產權制度繼續堅持和完善了集體所有制，農村土地集體所有權界定了“公有所有權”的邊界，是維護農村穩定、農民基本生存權的制度保障，有利于發揮集體經濟的優越性；其次，農地確權消除了過去土地權利和利益主體邊界不明確、不客觀的弊端，明確了村集體、經濟組、合作社、農民等眾多成員主體之間清晰而排他的權益邊界，避免了土地使用權、經營權等權屬劃分不當導致的管理混亂、權責失衡、爭執糾紛等問題的出現；再次，對農村承包地進行確權登記，明確和提升了農村土地承包經營權的法律地位。在尊重農村土地歸屬權利的基礎上，確保農民與集體、農民與土地的承包經營權長期穩定，將農民與土地用益物權緊密聯系起來，使農民獲得的農地使用權更具有靈活性，進而更好的發揮效率激勵作用，強化農民對土地的投入熱情。

2. 賦能強權不斷鞏固農民土地財產性權利收益。“賦予農民更多財產權利”是農村集體產權改革的重點內容。土地承包經營權和宅基地上房屋所有權作為法律上已明確賦予農民的權力，在處置過程中卻處處掣肘，究其原因主要集中在土地承包經營權和宅基地房屋所有權的轉讓、抵押的問題上，因為在現在不完整的土地民事權利下，農民是無法利用土地的使用權來獲得由土地衍生出的相關“財產性”權益，也就是存在不完全的所有權。確權登記的改革通過逐步賦予集體土地完整的產權，實現集體對土地的永久所有權、使用權、收益權和處置權，并細化完善發展權、典權、地上權等相關土地權利，如農地經營權體現出來的用益物權，宅基地上的建筑物之權屬等，擴大了土地權屬的使用范圍和用途，充分保障了土地的財產屬性、確保其抵押、融資功能的實現。通過這些賦能強權的改革舉措，進一步鞏固了土地財產權是農民最根本的財產權。

3. 土地流轉有助于實現土地資產性收益權益。當前的土地制度改革在確權登記的基礎上確保了土地使用權的有序流轉。按照效益原則配置農村土地資源符合農村土地制度建設的市場化改革方向，農村土地流轉的本質在于整合農村土地發揮土地的規模效益，為資本投入和實現機械化生產奠定基礎，充分發揮土地的生產潛能，進而實現提高綜合產能。當前的農村土地改革進一步規范了農村土地的流轉形式，包括土地轉讓、土地租賃、土地抵押、土地入股與土地買賣等；創新了土地流轉機制，推動實現政府和市場引導與農戶自發并重的自主流轉相結合，有利于培育農村產權要素市場，為農村產權規范流轉交易創造條件，促進農村要素資源優化配置，提高利用效率、體現農村產權價值、保障農民財產性收入，使農戶真正的獲得土地的完整收益，在改革中增進農民福祉。

4. 明確產權有助于維護社會的公平公正。改革開放近四十年來，我國人多地少的現實國情雖然相較于以前沒有明顯變化，但由于貨幣經濟的發展，人們很早就不再滿足于解決溫飽問題，由于種地成本較高，種地的收益相對于出賣勞動力的收入明顯減少，種地逐漸成為一種兼業行為。二三產業的發展創造了大量的就業機會，農民的打工收入已經足以滿足其購買糧食解決溫飽的需求，由于缺乏價格激勵，種地缺乏吸引力，而模糊的土地產權以及嚴格的土地平均化政策導致大量零碎的土地無法有效集中，導致大量耕地被撂荒，土地資源被嚴重荒蕪浪費。而在許多城市近郊的農村，由于城市化和工業化的進程，農地的極差地租被極大放大，土地作為耕種的價值相較于城市開發帶來的土地升值嚴重偏離，由于農村集體土地產權設計的缺陷，農民無法充分享受到城市占地帶來的紅利，因為農地被占所導致的社會問題屢見不鮮。模糊的產權設計也導致地方政府極強的賣地激勵，導致大量耕地有被占用的風險。因此，從某一層面講，農村土地產權制度的模糊設計有悖于市場經濟的公平精神，明確農民的土地產權將有助于維護社會的公平公正，切實落實以人民為中心的發展戰略。endprint

二、 當前改革過程對農民權益保障存在的問題

盡管農村集體土地制度的改革方向極為科學，且在較多的試驗點中也取得一定的進展成效，但是，在實際落實的過程中，損害農民權益的現象仍然大量存在，突出表現在以下幾個方面：

1. 失地農民的土地增值收益權受損。隨著工業化和城市化的進程加快，以城市為中心向郊區、農村地區征地擴張存在不可逆的發展趨勢，這導致失去土地生存基礎的農民群體將會越來越龐大。雖然國家在征地制度改革中，明確要求要不斷縮小土地征收范圍，嚴格履行土地征收程序，確保建立完善的對被征地農民的多層保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益的分配機制，但由于相關的法治建設還不完善，一些地方政府仍存在在征地過程中因利益驅動或短視行為對失地農民“喪失”土地權益的補償不到位甚至造成“二次損害”的情況，突出表現在補償價格和集體土地增值收益分配上對農民的利益維護不夠。

在補償價格方面，客觀來說，由于涉及到征地用途性質的改變，很難對農用地的遠期收益進行現值估算，多半以附屬農用地的經濟作物年產值的倍數來進行土地征收補償。然而這一“靜態”的征地補償價格使得農民難以分享農村土地在轉為非農用地以后所產生的巨大收益，這個“轉變”收益其實是土地所有權的收益，因此對于失地農民而言是不公平的。在集體土地征收過程中土地增值收益分配方面，不僅要協調集體與失地農民間的“縱向”關系，還需協調農民組員之間的“橫向”關系。在具體落實“提高農民在土地增值收益中的分配比例”過程中缺乏強有力的規范措施，政府（村集體）、征地商作為強勢方，并沒有在收益分配權的確定中給予被征地對象的介入渠道及實質的參與權，有時甚至連最基本的收益都保障不了，更不提長久的增值性收益。對征地政策的恣意理解和隨性把握，給失地農民造成了嚴峻的現實困境，相對保守的評價機制和封閉的分配機制也不利于農民完整土地權益的權利保障，這是在集體土地制度改革中應該關注的一個特殊群體和隱性問題。

2. 資本下鄉或將侵占農村集體資源。資本是用于生產的基本要素，在現代化生產過程中起到舉足輕重的作用。發展農業、建設農村、提高農民收入都需要資本的介入參與，在當前土地制度改革的大背景下，資本下鄉有助于推動現代化農業的發展、新型農村的建設，也有利于盤活農村經濟，帶動農業產業鏈條的發展，提高農民生活水平。但是，應該看到，在當前農村產權改革還未完全到位，農村制度規范還較為薄弱的情況下，“資本下鄉”有可能是一把雙刃劍，特別是其存在對農民權益消解的一面。在具體實操中，大多數工商資本企業主要是單純通過租賃、買斷農民土地經營權的方式獲得農民的土地，往往沒有建立農民與企業間合理的利益共享機制，這使得農民在土地流轉之后很難再分享到土地的增值效益，而由于沒有形成明確的利益契約關系，在市場需求波動較大的情況下，企業和農戶可能均會出現不同程度的違約動機，引發變相或故意造成集體資源流失的道德風險。還有可能出現的情況時，有些企業利用政策漏洞和農民的短視行為，惡意收購農民的土地承包經營權，進行抵押騙貸，甚至私自改變土地用途，導致農民權益受到極大損害。從農業發展的階段看，我國當前還處于農業金融的發展的初級階段，政府的角色還是不可代替的，在農業經營主體還主要是小生產者為主的條件下，對金融資本的有效吸引還不足。因此，要明確當前商業資本下鄉的利益訴求，建立監管機制，防止其在發展過程中損害農民權益。

3. 農村公共產品供給嚴重不足。在混合福利經濟學的理論指導下，公共產品的供給可以由政府、市場、組織機構、企業、志愿團體、個人等眾多主體來合作提供，最大限度的增進社會福利。但從我國實際情況來看，政府仍然是農村公共產品的主要供給主體，政府應該在不斷增長的福利水平下統籌兼顧，不斷增進農村公共產品的供給保障。

由于歷史和制度的延續，我國公共產品的供給存在“城鄉二元分化”的特征，這大大影響了農民基本權益的保障。首先，農村公共產品供給嚴重不足，這種不足直接表現為產品缺失、數量不足、需求錯位、形式單一，不能滿足日益發展變化的農村實際以及農民需求。被土地“束縛”的農民，在堅守土地的時空中并不能“位移”享受更多的社會公共產品和服務，極大的降低了生活質量與幸福感；其次，農村集體土地制度改革強調靠“內生力”來不斷實現自我發展，以此來增強農民的財產收益權，這模糊了國家對農村公共產品供給的主體責任，極易造成農民以土地來承載著農村公共產品的提供，壓縮了附著在土地權益上的發展權，造成了很大部分的土地財產權益被溢于公共領域，易成為建設發展過程中被忽視的“公地悲劇”。

三、 增進農民權益保障的實踐路徑

1. 建立失地農民權益的長效保障機制。首先，探索多種形式相結合的補償制度。如以“預留地、小產權房”等的實物形式維護被征地農民的經濟發展權；或直接以貨幣方式補償被征地農民失地期間的經濟損失；再或以保障的方式將失地農民納入社會保障體系，由征地方以及失地農民雙方按比例出資形成社會保障基金池，用以滿足社會保障項目繳費，多種方式復合選擇，保障失地農民的長遠生存發展權利。其次，建立公平、合理的土地收益分配、補償機制。土地增值收益特別焦距巨大土地轉讓收益增長額的分配，要探索更為科學嚴謹的分配方式，大幅增加農民和村集體在土地增值收益分配中的份額。

2. 完善農村土地使用和征收補償機制。農產品是生活必需品，市場需求彈性和收入彈性較弱，再加之受資本市場和自然條件因素的雙重影響，農業更是弱勢產業。這就需要國家的扶持和兜底政策，保護糧食生產安全、價格穩定，建立健全法律法規建設，以防工商資本的肆意擴張，侵吞農村集體資源，損害農民的生活生產熱情。在加強宏觀調控的同時，也要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現市場與政府職能的相得益彰。通過建立土地價格機制和土地資源分配增值機制，進一步探索富有彈性的土地報酬補償方式，使土地的使用權通過市場機制來有序流動，實現農民將土地使用經營權轉變為具備可持續收入的財產性物權，確保農民在城市化和工業化進程中獲得足夠的利益。endprint

3. 建立城鄉均衡的公共服務體系。打破城鄉二元結構，實現城鄉資源配置的均等化，對城市和農村發展一視同仁是我國社會主義市場經濟的本質要求。因此，政府要加大農村公共服務基礎建設的投入力度，包括生活生產、健康娛樂、學習充電、咨詢幫助等眾方面的基礎硬件和軟件環境建設，打造美麗鄉村、現代鄉村、和諧鄉村。要進一步完善城鄉一體的社會保障體系，加強頂層設計與各制度間的整合銜接，完成農民由傳統的依靠土地保障向依靠現代社會保障體系的轉變，進一步夯實農民自主自由創業創富的基礎。另外，要盡快形成農地使用權流轉的市場化與服務社會化的機制，為農民群眾與經營業主提供一個公平和規范的交易平臺，切實保障農民合法的經濟權利。

4. 建立相應的農地退出機制。當前家庭聯產承包制弊端開始顯現，很重要的原因是農村土地不但承擔了糧食生產的任務，還承擔了農村社保的重任，因為有土地在農民可能就不會餓死。但這個假設現在可能只是部分存在，因為對于很多七零后和八零后而言，雖然身份上他們是農民，但他們已經和種地基本沒有什么關系。現在種地的主力還是50后和60后，他們因為年齡和身體的原因很難外出打工，只能留在農村。從各國經驗看，要建立相應的農地退出機制，加大對農業補貼力度，讓這部分人逐漸退出對農地的依賴，為由專業化職業化的現代農民去從事農業生產創造條件。

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作者簡介：劉宇華（1977-），女，漢族，湖南省長沙市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為國民經濟學。

收稿日期：2017-09-27。endprint