供給側改革與誠信法治之制度供給

陳上海+于語和

摘要：轉型期的中國改革進程正承受著誠信失范所帶來的種種傷害和尷尬。誠信是法治的精神內涵，法治是誠信的規范基準和有力保障。供給側改革必須回應誠信法治的制度訴求，要緊緊圍繞政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法誠信領域來完善誠信的法律體系，通過良法善治推動現代化發展進程。

關鍵詞：側給側改革；誠信；法治；制度；革新

當前，在我國開展供給側改革、全面建設小康社會的進程中，誠信缺失已成為不爭的事實。黨的十八大報告提出：深入開展道德領域突出問題專項教育和治理，加強政務誠信、社會誠信、商務誠信和司法公信建設。當然，如果僅僅局限于道德思維去規范誠信的考究已顯得不合時宜。在法治國家建設進入全面推進的階段，誠信已成為法治建設所必須關注和解決的問題。黨的十九大報告審時度勢，明確提出要“推進誠信建設制度化，強化社會責任意識、規則意識”。作為法治國家的引擎與動力，誠信法治旨在以契約精神和規則意識為價值導引，通過法治保障誠信、構建誠信的法律制度體系，塑造誠信的良好秩序。如何從法治視角尋求治理誠信失范的路徑，為誠信法治的制度供給提供一種理路，是本文探討的著力點。

一、 誠信缺失之法治困境

傳統中國一向被稱為“禮儀之邦”，誠信更是引以為自豪的優秀道德遺產。然而今天，誠信失范所帶來的種種傷害和尷尬已成為現代化建設的“瓶頸”，并且侵蝕著法治建設的內在價值。

在政務誠信領域，我們不能忽視部分政府部門存在著弄虛作假、欺上瞞下、選擇性地忽視或濫用法律等不誠信現象。同時，政府官員政績造假、學歷造假等違法違紀事件也屢有發生。據《民主與法制時報》報道，在武漢務工的傅小姐到公安機關辦理居住證，用了6個月共辦理了10次才領取到證件，凸顯了政府官員缺乏誠信意識、罔顧辦事流程、無端刁難民眾的問題。于歡刺死辱母者案件中，警察在處警過程中未對沖突雙方予以分開隔離，最終沒能防止傷亡案件的發生。警察存在失職瀆職行為，這很容易使政府部門失去公信力。

在商務誠信領域，企業等市場主體不守信用的情況時有發生，體現在：一是不履行勞動合同，拖欠員工工資，侵犯員工權益；二是虛假廣告、價格欺詐、生產銷售假冒偽劣商品等行為侵犯消費者權益；三是企業之間不講商業信譽，有惡意違約、商標侵權等行為。四是公開披露的財務信息失真，騙取政府的優惠政策、污染環境、偷逃稅款等。這些行為嚴重影響著市場經濟的健康有序發展。

在社會誠信領域，“職業醫鬧”、網絡謠言、偽造證件、虛假訴訟等非法行為的泛起，嚴重侵擾了社會誠信秩序。于歡刺死辱母者案件中，高利貸者并不尋求司法機關以訴訟方式追索欠款，而是有恃無恐地暴力逼債，當眾侮辱、毆打欠債者，種種反文明行為讓人感嘆“世風日下”，也有人驚呼“社會潰敗”。

在司法公信領域，存在少數案件處理不公正、案件久拖不決、執行難等問題。有些曝光案件的判決結果不被公眾所認同，如內蒙古王力軍非法經營玉米案、河北賈敬龍殺人案、天津氣槍大媽趙春華非法持有槍支案等。刺死辱母者的于歡案更是被輿論推上風口浪尖。一審法院判決于歡無期徒刑超出了公眾基于情和理所能接受的度，而且在認定事實和適用法律方面確有錯誤之處，從而對司法公信力構成不良影響。

我國有句古訓：人無信而不立，國無信則不強。經濟學家厲以寧先生曾疾呼：誠信體系的崩潰不但會給國民經濟和國民消費帶來損害，還會對整個社會體系造成深遠的影響；它必將造成人性的扭曲，人情的淡漠，道德的淪喪！顯然，誠信失范的現象和后果是法治建設所不能忽視也無法容忍的。從字面意義上理解，誠信屬于倫理道德范疇，似乎與法治沒有直接的關聯性。事實上它卻是一個相當重要的法治問題。因為，我們不能、也無法想象，一個法治的國家充斥著不誠實、不守信用的亂象。恰恰相反，一個法治的國家必然要求誠實守信和對法律的忠誠。誠信不僅僅是最基本的道德要求與約束，更是法治的基本要求。

“法者，國家所以布大信于天下”。誠信是國家踐行法治的旨向之一。誠信法治蘊含著誠信的法治與法治的誠信兩個向度：誠信是法治的內在品質和精神內涵，以道德規范、價值追求之義內含于法治之中；法治為規范保障，其前提是要有制定得良好的法律，使誠信成為基本行為準則，悖離誠信法律的行為應當承擔相應的法律責任。誠信與法治是水乳交融的關系。可以說，有什么樣的誠信秩序就有什么樣的法治環境，穩定、和諧、有序的法治環境必然會有良性發展、良性競爭的誠信秩序。現實生活中生產銷售假冒偽劣產品等欺詐行為的出現，實則既為不誠信行為，亦屬違法行為。因此，應當充分發揮法治對誠信的導向作用，首要的便是制定良好的法律制度來保障誠信的有效實施。

二、 供給側改革對誠信法治之回應

“十三五”時期，針對經濟發展新常態的形勢，中央作出了加快推動供給側結構性改革的決策。習近平主席于2016年5月在全面深化改革領導小組會議上指出：“供給側結構性改革本質是一場改革，要用改革的辦法推進結構調整，為提高供給質量激發內生動力、營造外部環境。各地區各部門要……突出問題導向，加強分類指導，注重精準施策，提高改革效應，放大制度優勢”。該講話明確了全面深化改革與供給側改革之間是本質相通的關系，核心都是機制體制創新，要用改革的辦法推進結構調整，放大制度優勢，引導經濟高質高效、更加公平地持續發展。筆者認為，必須以“壯士斷腕”的改革方式及時治理誠信問題，以誠信法治的制度供給為龍頭，為供給側改革提供良性健康的環境。

經濟學家布坎南（James McGill Buchanan）曾說過：“傳統社會向市場經濟轉型的過程中，很容易產生道德的無政府狀態。人與人之間既不講忠誠，也不講信任，因為以忠誠為核心的傳統社會基礎已經動搖了，而以信任為核心的市場經濟道德大廈還沒有建立起來。忠誠準則失去作用，守信的準則尚未樹立，人與人之間在道德上只是追求放縱，濫用個人權利而推卸責任”。誠信缺失是轉型期國家都會面對的挑戰，誠信法治也就成為必須要完成的一項重要任務。根據馬克思·韋伯的觀點，國家的政治主導力量應該有足夠的政治意志和政治遠見去重塑一種新的政治機制，以順應社會結構的巨大變化。轉型期中國的誠信法治訴求，表明了人民在新的歷史背景下對個人全面發展、社會和諧有序、民族偉大復興的渴望，也寄托著一個有著五千年文明歷史、經歷過近代救亡圖存大潮、改革開放取得舉世矚目成就，并開始尋求成為一個更具世界影響力的政治國家和文明社會的美好愿望。因此，作為置身于這一特定歷史背景之下的供給側改革，有責任也有義務對誠信法治這一特定的社會需求作出回應，將誠信法治建設作為改革的重要內容，用誠信法治解決一些深層次的矛盾和問題，豐富國家治理手段和方法，最大限度地消除不和諧因素，重塑公序良俗。endprint

三、 誠信法治之制度供給進路

眾所周知，誠信從“身份倫理”發展為近代的“契約倫理”之后，就與法律制度緊密相連。《民法總則》規定民事主體應當“遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾”。誠信原則是現代民法的最高原則，被稱作“帝王條款”。誠信原則法律化不僅體現在私法場域，還擴展到公法領域，實體法和程序法均有體現。有學者提出誠信作為法治社會的制度邏輯，應理性構建為憲法原則。也有學者提出誠信法治作為新型法治模式，是解決失信問題的現實選擇。當然，制度第一性要求實現誠信法治必須要有明確的制度保證。博弈論學者博厄德（Rob Boyd）認為，誠信缺失會導致人們相互提防，交易成本便會上升，“要改變信任他人可能出現的風險，就必須有一種社會機制對違反誠信原則的的人進行制裁”。誠信規則特別是失信責任的規定是建立誠信法治大廈的前提，因而探索誠信法治之制度供給進路也是深化供給側改革的必然選擇。

1. 政務誠信制度的完善。治國理政，無信不立。誠信是法治政府的根基，一個不守誠信、沒有契約精神的政府將會成為道德水準廣泛下降的加速器，很容易導致整體誠信秩序的滑坡。因此，政務誠信起著導向性、基礎性作用。近年來我國很重視政務誠信建設，比如《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》就明確把政務誠信作為信用體系之首。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提出到2020年“基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的法治目標，并建立起政府決策終身責任追究制和責任倒查機制以應對政務失信問題。國務院于2016年12月頒布《關于加強政務誠信建設的指導意見》，明確要求政府在政府采購、債務融資等領域遵守契約，作誠信的表率。這些文件大多屬于內部監督的措施，顯然法律效力還不夠，特別是無法真正落實政務失信的外部監督和責任。因此，有必要加強政務誠信立法，以法律的強制性和權威性保證政務誠信的實際效果。

誠信法治，首先要求政府能嚴格執法。如果違法不究、執法不嚴，則無從維護良好的誠信秩序。因此，一旦政府有行政不作為或濫用職權等行為，應鼓勵行政相對人采取復議、訴訟等方式積極尋求救濟，從而維持真正把權力關到籠子里的法治秩序。另外，作為法治政府建設的最重要的法律，《行政程序法》應及早頒布，以進一步將政府行為納入法律程序。

《公務員法》有必要加以細化，建立公務員誠信檔案機制，包括信用監管、信用評定、失信懲戒等，對失信行為啟動停職檢查、引咎辭職、罷免等糾錯問責方式。公務員應當具有法治思維，要模范遵守誠信等最低限度的道德，也必須意識到守法即誠信，杜絕以領導指示或土政策替代法律、不拿法律當回事的現象。2016年《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》（下簡稱《失信被執行人信用意見》）明確規定在職的公職人員一旦被確定為失信被執行人，嚴重的將取消評先評優、晉職晉級資格，筆者認為懲戒力度還應加大。

2. 商務誠信制度的完善。誠信是立業之基，是市場經濟必須奉行的法則。企業只有注重信用，公平交易、誠實不欺，市場經營環境才能得到凈化。近年來，國家也逐漸重視完善與商務誠信相關的法律，如《刑法修正案（八）》將“惡意欠薪”入刑，并加大對食品安全犯罪領域的刑罰懲處力度；《消費者權益保護法》在修訂后加大了經營者欺詐行為的懲罰性賠償力度。《失信被執行人信用意見》不僅規定對失信者給予法律懲罰，還實行特定項目或行業準入資格限制、企業高管和事業單位法人任職資格限制等，利用“黑名單”制度禁止違規者再從業，以管住行業的“痛點”。筆者認為還應加大法律條款的執行力度，加強行業誠信自律的制度約束，提高行業準入的誠信標準。特別是加強在重要領域實行“一次性死亡”的誠信否決制，對于在食品、醫藥等行業中對危及人們生命安全的制假、販假行為，一次違規就終生罰出該領域，禁止再次從事相關領域的生產經營活動。另外，對于一些中介機構也要加強誠信規范，比如對于會計事務所虛報上市公司業績欺騙股民、資產評估公司故意高估或低估資產等行為都實行“一次性死亡”的否決制。

3. 社會誠信制度的完善。當代中國已經走向“陌生人社會”，契約精神比人情信任更重要。因此，圍繞社會誠信體系建構規則成為不可或缺的制度安排。刑法修正案（九）將網絡造謠、“槍手”替考、“職業醫鬧”、虛假訴訟、偽造和盜用證件等民眾深惡痛絕的失信行為納入刑法進行嚴厲打擊，可謂是重典治亂。與此同時，2016年國務院相繼頒布了系列指導意見，如《關于加強個人誠信體系建設的指導意見》、《關于建立完善守信激勵和失信聯合懲戒制度 加快社會誠信建設的指導意見》、《失信被執行人信用意見》等，旨在聯合懲戒失信者、激勵褒揚守信者，遏制失信投機行為的惡化，破解“誠信無用”的悖論。另外，2015年1月，8家民間機構被首批允許開展個人征信業務。騰訊征信、芝麻信用等機構已經在酒店、租房、出行、婚戀、信用卡、融資租賃、公共事業服務、消費金融等場景提供信用服務。

筆者認為，應該制定《社會誠信法》。一是統一社會誠信體系建設，避免出現無頭或多頭管理現象；二是完善誠信檔案的記錄與查詢機制，將誠信記錄納入公民身份證信息系統，即建立全國統一的個人誠信記錄數據庫，只要輸入身份證號碼就可以查詢其誠信狀況；三是擴大失信懲戒對象范圍，不應僅局限于違法違約、不履行債務等情形，還應將稅費欠繳、不履行公益承諾、騙取低保待遇等也包括在內，全面覆蓋失信行為；四是加大失信懲處力度，民間征信機構與司法、行政等公權力機構全面協同聯動，通過征信體系對失信人進行民事、行政甚至刑事責任的直接懲罰，對失信人施加貸款、出行、購物消費限制和就業資格限制等社會排擠力，削弱其發展空間，形成“一處失信、處處難行”的輻射效應，有效創造“失信可恥、守信光榮”的誠信法治文化氛圍。

4. 司法公信制度的完善。司法乃正義的最后防線，也是公眾對法治信賴與否的重要標尺。“一次司法不公的危害，其惡果要超過十次犯罪”，再美妙的權利設計也會因司法不公而流于形式，司法公信力也將無從談起。誠信法治要求司法對公民合法權益予以及時、充分、有效的救濟，力爭每一個案件中都能實現公平正義。當今中國，司法公正性、透明性、效率性等，都是司法誠信制度應該積極完善的內容。筆者認為，首先應對司法相關人員設置嚴格的從業資格限制。法院、檢察院、公安機關、政法委、監察委的法律崗位從業人員特別是法院院長、檢察院檢察長等部門負責人必須是法學專業出身而且具有一定的理論基礎和專業能力。面對案多人少的困境，很多法官戲稱自己為“司法民工”，這種現狀必須改變。一個合格的司法從業者應該是受過系統法學教育并具備豐富實踐經驗的智者。他應當堅守著對法治的信仰和敬畏，秉持著對公平正義的追求，并在此基礎上認定案件事實和適用法律。其次，要去除司法地方化和司法行政化，使法院在人、財、物方面獨立于地方政府，防止法院和法官受到不當干預、控制，確保法官能根據自己的意志獨立高效地作出裁判。雖然當前司法體制改革文件中建立起了“讓審理者裁判”的改革目標，但實踐中并未得到完全落實。因此，要增強司法公信力，必須建構獨立審判的制度保障，讓民眾真正感受到司法正義、良知、人性和溫情！再次，必須切實解決執行難問題。法院生效判決難于執行的困境一直存在，且越來越嚴重，嚴重影響了司法公信力，當然這也是失信泛濫的后果之一。

四、 結語

誠信在古代是內修、言行、持國的通則。在轉型中國的現代化進程中，誠信場域要與時俱進，緊跟時代發展的步伐，彰顯規則意識和契約精神的法治內核。與其說誠信法治是一種概念范疇，不如說是一種學術研究立場。它所強調的正是法治的實踐性，凸顯的是法治在解決誠信難題中的獨特優勢，即通過誠信法治的秩序建構推動供給側改革的順利進行，實現社會成功轉型。誠信法治的制度建構是一項系統工程，迫在眉睫而又急之不得，要通過法治的具體制度設計來消解、排除轉型期眾多影響社會發展、危及社會和諧的誠信難題。

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基金項目：國家社科基金一般項目“包容性增長中的不平等及其法律應對研究”（項目號：14BFX139）。

作者簡介：于語和（1962-），男，漢族，天津市人，南開大學法學院教授、博士生導師，研究方向為法律史；陳上海（1977-），男，漢族，江蘇省沭陽縣人，南開大學法學院和日本愛知大學聯合培養博士生，研究方向為法律史、法學理論。

收稿日期：2017-11-17。endprint