德國收緊外資安全審查對中國收購影響分析

摘要：隨著中國企業實力逐漸增強，中國對德國投資出現井噴式增長。這在德國引起了極大反響，德國開始收緊外資安全審查。外資安全審查已經成為中國企業對德收購時必須應對的課題。文章分析了中國企業在德國收購的現狀并解釋中國企業并不是要買空德國而是互利共贏。在此基礎上梳理德國相關政策法規，提出中國企業在應對國家安全審查時應該調整策略，積極應對。

關鍵詞：跨境收購；德國；國家安全；審查

2017年7月12日，德國聯邦內閣會議通過了《對外經濟法》實施條例的修訂，成為歐洲首個收緊外資收購的國家。多位分析人士指出德國此舉有針對中國的意味，中國對德收購正面臨新的挑戰。

一、 中國對德國收購現狀

德國是世界制造業大國，也是制造業強國，還是中國在歐洲最大和全球第六大貿易伙伴。據中國海關統計，2016年，中德貿易額為1 512.9億美元。其中中方出口652.1億美元，進口860.8億美元。據德國聯邦統計局（FSO）公布，2016年中國取代美國和法國，首次躋身德國第一大貿易伙伴國，同時也是德國第五大出口目的國，并繼續保持德國第一大進口來源國。中德經貿水平高，產業結構互補性強。“中國制造2025”與德國“工業4.0”都強調產業轉型升級，“一帶一路”倡議和“供給側結構性改革”與歐盟的“容克計劃”具有共性，為中國企業投資合作提供了新的歷史性機遇。

據中國商務部統計，2016年，中國對德國投資流量為29.45億美元，同比增長258.6%，存量達到88.27億美元。中資企業對德收購持續升溫，相繼推動多個就投資行業和交易規模而言都極具意義的大型收購項目。如上海電氣集團收購飛機制造設備和解決方案供應商Brotje-Automation；美的集團收購智能自動化解決方案供應商Kuka；中國化工聯合資本財團收購德國塑料設備生產商KraussMaffei Group；北控水務收購德國最大垃圾焚燒發電運營商EEW，這幾個項目的交易金額都超過10億歐元。據《德國世界報》統計，最近兩年，德國已經成為中國投資歐洲的第一選擇。

中國企業收購的井噴式增長在德國引起極大反響。2016年，美的集團收購Kuka的交易成為導火索，引發了德國對關鍵技術流失并喪失核心競爭力的擔憂。在此背景下，盡管美的收購庫卡最終獲批，但另一起收購就沒這么幸運，中國芯片投資基金擬收購德國芯片生廠商Aixitrion SE， AIXG，德國經濟部以交易可能影響國家安全為由否決了該項目，導致交易最終流產。

以往中國企業在德國收購標的規模和目標企業所在的產業都不大引人注意。2002年德隆集團收購德國飛機制造商Fairchild-Dornier以及TCL收購德國當時第三大電視生產企業Schneider Electric被視為中國企業最早對德收購的案例，此后包括收購歐洲最大的工業縫紉機企業Dürkopp Adler、世界領先的機床制造商Waldrich Coburg以及金風科技收購當時擁有永磁直驅技術的風電高端技術研發公司Vensys等。在2012年以前，中國企業主要投資德國傳統制造行業中的中小企業（員工人數不足500人），且近1/3為破產企業收購。2012年后，隨著中國制造業的轉型升級以及中國海外收購經驗越來越豐富，中國企業開始收購那些經營狀況良好、擁有技術優勢和全球市場領導地位的德國企業，包括收購混凝土機械制造商Schwing、激光切割公司Thyssenkrupp、國際知名汽車門鎖制造商Kiekert以及三一重工收購全球混凝土機械第一品牌Putzmeister等。在2013年～2104年間，中國企業共完成61筆對德收購，速度明顯增快。2015年開始，中國對德收購呈現多樣化特征，交易額出現大幅增加，目標企業多集中在高科技領域這才引起了德國各界的警覺和擔憂。

二、 如何理解中國對德國收購

1. 中國企業是否要“買空德國中小企業”？根據德國聯邦外貿與投資署（GTAI）2017年調查統計顯示：中國已經連續第三年成為在德國投資項目最多的國家。根據商務部統計，2013年中國在德國非金融類投資存量從39.8億美元升至2016年88.27億美元，同比增長了258.6%。盡管增速較快，但比較存量可以發現依然差距很大。目前在華德企超過8 000家，德國對華累計投資超過600億美元。2016年中國駐德國大使在《法蘭克福匯報》發表文章指出，相較于美國和歐洲在德投資收購，中國無論從數量，還是金額上并不突出。2016年11月，外交部發言人華春瑩在例行記者會上也指出，中國對德投資存量僅占德吸引外資總量的0.3%，僅相當于德國對華投資的十分之一。相較于歐美國家，中國對德投資和收購實質上才剛剛起步，尚有很大潛力可挖。所謂“買空德國中小企業”的論調更多的是意識形態作祟，其實中國企業的收購可以幫助德國企業拓展中國市場，對德國來說是機遇不是威脅。

2. 德國企業投資中國時并沒有得到平等的準入待遇？德國副總理加布里爾在2016年10月撰文《對中國企業在德國收購說“不”》，呼吁歐盟對中國收購采取更嚴厲姿態，以保障“公平”競爭。2016年前10個月歐盟在華投資增長了約40%，德國在華投資增長了120%。

2017年，聯合國貿發會議發布《2017年世界投資報告——投資和數字經濟》顯示，2016年中國外資流入量為1 337億美元，同比僅小幅下降了1%。同比其他發展中國家外資流入下降15%的大背景下，說明中國仍是全球投資者最關注的國家之一。中國歐盟商會發布《商業信心調查2017》顯示絕大多數歐盟在華企業業績向好。55%的受訪企業2016年營業額出現增長，71%的受訪企業2016年稅前利潤為近五年來最好水平，51%的受訪企業擬增加在華投資，55%的受訪企業對在華業務保持樂觀。以上事實很難得出德國企業投資中國時沒有得到平等準入待遇的結論。相反，中國政府已經進一步降低準入門檻，將外資企業在華收購由審批制改為備案制。可以說中國始終堅持對外開放，為市場創造公平的競爭環境，始終歡迎德國企業來華投資。endprint

3. 中國企業利用政府資源刻意收購高新技術企業？加布里爾2016年還曾在德國《經濟周刊》發文呼吁：“歐盟國家不應僅關注國家安全和國防產業，還應特別保護國家核心產業和技術，特別是對歐洲未來發展和創新有戰略影響的領域。歐盟應該反思，以犧牲就業和企業利益為代價，允許非歐盟投資者依托國家資源闖入歐洲市場是否合理”。這種擔憂其實沒有依據。從2016年統計數據來看，民營企業才是中國企業海外收購的主要推動力，其交易數量較2015年增加了三倍。2017年第一季度，83%的海外收購是由民營企業發起的。同時，德國輿論在涉及中國企業收購時，經常故意夸大政府作用，故意把民營企業說成是“國有企業”，堅持認為這些企業得到了中國政府支持和補貼，對德收購“不正當，不公平”。以2016年中國投資基金擬收購德國芯片生廠商Aixitrion SE，AIXG為例，德國經濟部叫停收購案是因為美國情報機構以及媒體認為中國企業收購愛思強是為了將芯片技術應用到軍事領域。這種所謂的“安全考量”其實是一種捕風捉影、蓄意抹黑的行為，無疑會給中德經貿進一步發展帶來負面影響。

中國企業特別關注德國，是因為德國是全球最具競爭力的國家之一。世界經濟論壇《2015-2016年全球競爭力報告》顯示德國在全球競爭力排名中位列第四。世界銀行發布的《2016年營商環境報告》顯示德國在全球189個經濟體中排名第15位，擁有良好的營商環境。同時，德國有許多擁有先進技術和競爭力的中小企業，相較于美日公司，價格相對便宜，性價比更高。中國企業自然會選擇德國公司作為收購對象，大可不必將此曲解為所謂的國家陰謀。

三、 德國對“外資投資”的法規和政策規定

1. 外資收購“安全審查”法律依據。德國沒有一部專門收購法，相關法律依據分散在民法、商法、公司法、反限制競爭法、對外經濟法和有價證券收購法等法律法規中。其中《聯邦德國對外經濟法》以及相關的《對外經濟條例》（以下簡稱AWG）是德國在貿易投資方面最為重要的法律。該法第1條中就明確規定：聯邦德國原則上遵循經貿自由。同時，AWG也保留了德國政府在特殊情況下進行干預的權力。2008年8月20日，德國內閣通過了《對外經濟法》和《對外經濟條例》第13次修正草案，新增了限制外資收購德國企業的內容。在修訂后的AWG第7（1）條第4項規定：在《歐共體條約》第46條和第58（1）條的范圍內，為了維護安全，可以對對外貿易進行限制。第7（2）條第6項則指出非歐盟國家收購德國企業，不能對國家安全造成損害或威脅國家利益，否則交易應該被中止。

2. 投資主管部門。德國聯邦政府沒有專門管理國外投資的部門，而是依賴不同機構協作管理。其中最為關鍵的部門是德國聯邦經濟和能源部（Bundesministerium fuer Wirtschaft und Energie，又稱BMWi，以下簡稱“經濟部”），其主要職責是確保德國經濟持續穩定增長，確保德國經濟具有較強的競爭力。在投資領域，《反限制競爭法》規定經濟部有權對歐盟和歐洲自由貿易聯盟（EFTA）之外的投資者收購德國企業25%以上（含25%）股權收購項目擁有審查權，并依據收購項目頒布具有法律效應的無異議證書。

3. 投資行業規定。德國對外資市場的準入條件其實一直都比較寬松，與德國本土企業基本一致，即允許德國本土企業進入的領域一般對外國投資者也不設限制。目前，德國明確禁止外國投資者進入的只有軍工和核電領域。包括銀行金融業、能源業和服務業等行業的收購需要政府特別審批。可以說，德國長期以來并未嚴格限制外資進入和投資。

4. 國家安全審查內容。

（1）審查對象。國家安全的審查對象至少需要具備兩個條件：一是投資者來自于歐盟和歐洲自由貿易聯盟（EFTA）以外的國家和地區；二是投資者擬收購德國企業25%以上（含25%）股權。如果投資者通過其在歐盟或EFTA設立的SPV公司或者分公司間接投資德國企業，其股權比例加上投資者直接投資同一家德國企業的股權比例超過25%以上（含25%）依然被視為外資收購審核對象，即股權比例是合并計算的。

外國投資者沒有向經濟部主動申報的義務。不過收購交易一旦被經濟部依職權調查，有被終止的風險，所以經濟部鼓勵外國投資者主動申報。經濟部會根據項目的特殊性給予一定的指導。

（2）審核時間。外資收購審核有效期為簽署收購合同日后三個月（90天）內或外國投資者宣布發起收購要約日三個月（90天）內。經濟部根據收購項目的情況決定應遞交有關材料的范圍并通知外國投資者是否進行更深入的安全審查，結果會在聯邦網站上公告。經濟部應在外國投資者遞交完整材料后2個月內做出判斷此次外資收購是否危害公共安全和秩序，以決定是否進行干預。

（3）政府干預。如經濟部認為外資收購項目危害了德國公共安全和秩序，就需要向聯邦政府匯報，在得到同意后實施干預。如外資收購正在進行中，經濟部可直接中止外資收購并要求收購標的公司將項目恢復到收購前的狀況。如外資收購已經完成，就要采取干預措施：一是直接限制外國投資者在收購公司的表決權，確保外國投資者不能對收購公司施加重大影響；二是否決此次收購行為并委托第三方公司將項目恢復到收購前的狀況。

5. 本次修訂的主要內容。這次聯邦內閣對《對外經濟法》實施條例的修訂主要包括兩方面的內容：一是解釋“威

脅公共秩序和安全”所涉及的行業，如交通運輸，電子信息技術和電子設備等以及可能以任何方式被運用于戰爭的產業。二是延長外資收購安全審核時間，由2個月延長至4個月。

本次修訂只是對關鍵領域進行了界定并延長了審核期限，并未增加新的內容，也未出現更加嚴格的審核條例。但是審查的不確定性增加了，特別是在競爭過程中，這可能會降低中國競標者的吸引力。

四、 外資收購安全審查對中國企業的影響及應對措施

德國對中國企業投資快速增長心態矛盾，既希望借助中國資本推動經濟發展，又擔心技術優勢和國際競爭力喪失，同時部分德國媒體推波助瀾額，惡意炒作負面新聞，導致德國社會對中國企業疑慮重重，“買空德國”和“技術竊取陰謀”的論調才會出現。在這種背景下，一直宣稱外資在德國享受國民待遇的德國政府對中國投資的態度發生變化。安全審查已經成為中國企業對德國投資的重要阻礙。2017年4月，中國歐盟商會發布《中國投資歐盟報告》顯示，有66%的中國企業投資歐盟時遇到監管問題，政府審批和國家安全審查是投資失敗的重要原因之一，如何應對安全審查就成為中國企業投資德國的關鍵。endprint

第一，熟稔德國乃至歐洲外資收購安全審查的相關規定和程序。中國企業在發起收購前，應該熟稔相關法律法規，尤其需要注意的是對非敏感性行業的收購，雖然未強制收購方必須主動申報國家安全審查，但一旦開始審查，收購可能會有失敗的風險，所以中國企業在不能明確收購交易是否應該申報時，應主動與經濟部聯系，征詢經濟部意見以防產生不利后果。德國的國家安全審核制度有明確指引，中國企業可以據此準備并尋求官方指導。

第二，借助“專業”中介機構和相關第三方力量幫助完成對德收購。目前，德國國家安全審查所涉及的范圍有較大不確定性，中國企業需提早準備。一是借助熟悉安全審查的專業中介機構，權衡投資風險，提供專業援助。二是向中國商務部投資促進事務局（CIPA）和商務部國際貿易經濟合作研究院等尋求指導，盡快熟悉歐盟和德國的法律環境。

第三，調整收購策略，轉變投資方式。中國企業可通過調整投資策略，降低德國政府和公眾的注意力。一是采用循序漸進的方式，即先參股標的公司，以少量投資初步鎖定標的公司，再根據實際需求簽署一系列買方期權協議逐步增加在標的公司話語權，最終完成控股；二是采取建立合資公司（Joint Venture）的方式建立合作關系，通過技術授權和企業借款等間接獲得標的公司核心技術和先進管理經驗；三是在德國尋找戰略合作方，結成戰略同盟，利用戰略合作方的本土優勢，降低收購障礙。

第四，拿起法律武器捍衛自身合法權益。如果經濟部最終禁止交易執行，中國企業可通過訴訟的方式挑戰經濟部。盡管在實踐中很少有中國企業愿意走這一步，但如果無計可施，訴訟也是一種必要的手段，否則中國企業可能遭受重大經濟損失。2014年，三一重工狀告奧巴馬政府和美國外資投資委員會（CFIUS）以國家安全為由否決三一重工子公司拉爾斯（Ralls Corp）在美國的一宗并購案就最終取得勝利。

第五，通過交易談判為自身爭取最大權益。由于跨境收購交易周期較長且存在國家安全和反壟斷審查，具有較大的不確定性。中國企業應在交易談判中盡可能的爭取降低國家安全審查的風險。例如，如果未能取得經濟部的審批，中國企業是否一定要支付反向分手費？如需要支付，額度是多少？是否符合市場慣例？是否可以縮減反向分手費？如果在約定交易完成日之前未能取得政府審批，中國企業是否有權延長申報時間？是否需要支付“超時費”（Ticking Fees）？

第六，在以往收購案例中，德國媒體經常惡意炒作中國投資，推波助瀾“買空德國論”和“技術竊取陰謀論”，給收購造成極其不利的輿論環境，所以應特別重視德國傳媒的力量。收購早期就應在德國本地聘用專業咨詢公司，就中國企業收購德國標的進行一系列包裝宣傳，樹立投資方正面形象，強調互利共贏的意義以引導輿論。

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作者簡介：胡子南（1984-），男，漢族，河北承德人，中國社會科學院研究生院歐洲經濟專業博士生，就職于博天環境（603603），擔任公司金融板塊（博中資本）高級副總裁，研究方向為中國企業對德國收并購。

收稿日期：2017-09-17。endprint