爭議中的網約車地方立法

劉露

網約車地方立法

近期，北京、上海、天津、深圳、杭州、成都、貴陽等地紛紛出臺網約車具體規則，經過整理不難看出，各個地方關于網約車的具體規定最大的不同主要表現在兩方面：車和人，車即網約車，人即駕駛員。另外，北京等地除了限制戶籍，大部分城市還對對網約車車身軸距和尾氣排放量有要求。

立法爭議問題

戶籍爭議。從一線城市公布網約車規范的征求意見稿以來，批評戶籍要求的聲音就不斷高漲。以北京為例，根據北京交通委的官方解釋，規定駕駛員為本市戶籍、網約車為本市車輛主要是考慮到四個原因：第一、北京四個中心功能定位的發展要求；第二、控制城市人口規模；第三、疏緩城市交通擁堵；第四、響應國家政策要求，優先發展城市公共交通，適度發展出租車業務。（戴先任.網約車地方細則不要“新瓶裝舊酒”[N].人民代表報，2016）但是，在城市化迅速發展的今天，限制戶籍是否真的能達到以上目的，無從考證。

車輛爭議。《暫行辦法》中網約車車輛要求相對而言是比較寬松。《暫行辦法》第十二條規定的具體車輛車身條件有三個：第一，7座及7座以下車輛；第二，該車需安裝行駛記錄功能、車輛衛星定位、應急報警裝置；第三，車輛技術性能要符合運營安全相關標準要求。同時，《暫行辦法》同時規定：對網約車車輛的具體運營等條件，可由相應的行政管理部門規定具體細則，可以根據市場需求因地因時區制定相關實施細則。（張春生，李飛主編.中華人民共和國行政許可法釋義[M].法律出版社，2003.）《暫行辦法》還規定：各地政府另有規定的，從其規定。由此可見，雖然在《暫行辦法》中對網約車車輛沒有作出很高的要求，上位法已經將權利下放至各個城市的手里。其意圖很明顯，希望各地依據自己的實際情況制定符合本地發展的實施細則。所以很多人就認為，地方在制定的具體規范中是可以對網約車車輛準入提出更多的限定條件的。（李苑.網約車合法近一個月地方細則落地難[N].上海證券報，2016.）

爭議焦點中的法律問題

行政許可法的相關規定

在《行政許可法》中設定的法律秩序是再明顯不過的，那就是上位法及行政許可法對行政許可的規定，就是最原始最具有強制力的規定。但是長期以來，我國行政審批事項和程序就非常多，上位法三個相關審批部門要跑，下位法又增加了五級辦事部門，使得公民都不愿意去找這些機關審批辦事。（康勁.蘭帥『網約車管理細則引發“激辯”

[N].工人日報，2016）現在，網約車地方立法就出現了這樣的傾向性。大多數地方政府機構把《暫行規定》中有關網約車準入條件的行政許可當成“最低要求”，然后他們就以一副“為國為民”的姿態紛紛在《暫行規定》規定的要求上大手一揮新增了很多許可條件。很顯然，這樣的做法是突破了上位法的限制的，屬于在上位法的范圍之外去自創立法的行為，這是為法律所不容許的。（張效羽：《網約車地方立法若干法律問題研究行政與法》，行政與法，2016年）

戶籍限制的法律問題

限制網約車司機的戶籍的具體做法，很顯然是和《行政許可法》這一基本法中的有關規定不符的。強制規定網約車駕駛員必須具有本地戶籍，屬于地方保護主義里面的一種情形，是法律禁止的。從實踐中看，也沒見哪個商業競爭領域，要求從業人員必須具備本地戶籍，說明大部分商業領域的行政監管，也都是遵守《行政許可法》相關規定的。

地方立法中要求網約車司機必須具備本地戶籍，從其自身的規劃和考慮來講，是有其內在的合理性的，比如限制外來人口運營網約車，可以間接地增加本地就業。但是，不管地方上限制網約車司機戶籍是出于什么因素考量，只要這個具體要求是與國家法律相沖突的，應該否定該做法，可能在一定程度上該做法可能保護了一部分人的利益，但是犧牲的是更多人的利益，這與立法精神相違背的。

車輛條件中的法律問題

地方網約車立法中大多對網約車車輛本身提出了新的要求，比如要求軸距要在2700毫米以上，這個規定也是和《行政許可法》相沖突的。

《行政許可法》中明確規定了，不能新增加行政許可，制定的具體行政許可條件實施細則也不能違反上位法，必須在上位法范圍內去做具體規定。例如，《暫行辦法》要求網約車車輛必須是7座及7做以下的車輛，地方立法時就規定網約車車輛除了必須是7座及7做以下的車輛外，還需要滿足單價在20萬以上這一要求，那問題就來了，這一具體規定是不是對《暫行辦法》新增規定？很明顯，從該地方的具體條文中可知，這里就犧牲了單價20萬以下七座乘用車車主的權利和利益，屬于新增行政許可條件。（胡建淼.法律規范之間抵觸標準研究[J].中國法學，2016.）

（作者單位：華中師范大學法學院）endprint