公共托育服務政策與體系的完善

王潔

摘要：構建完備的托育公共服務體系，幫助家庭平衡工作與育兒之間的矛盾，成為不容回避的社會議題。由政府牽頭，積極協調社會資源，出臺托育機構管理規范和托育公共服務標準。增加公共托育服務的可得性及可負擔性。

關鍵詞：公共托育服務；政策；社會治理

兒童照顧及政策是最能幫助透視家庭和國家關系的重要窗口。20世紀中葉以來，一個世界性的趨勢是傳統由家庭承擔的兒童照顧責任逐漸釋放出來，或多或少邁向“去家庭化”的階段。

建立系統完善的支持家庭維系與發展的政策法律措施，讓許多原本下沉到家庭的責任，如兒童的托育照料等，由政府、社會和家庭共擔，幫助家庭減少育兒壓力，是提高人們生育意愿，實現我國人口發展戰略的重要途徑。

1 我國公共托育政策的演變

從建國初到90年代中期，國家發展托幼服務的基本路徑是以工作組織（單位）和生產組織（公社、生產隊）提供為主體，政府和互助組織提供為補充的投入模式。在1953年實施的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》中，將城市社會的托幼服務作為職工集體福利項目在勞動法規中確立下來。1955年國務院發布了《關于工礦、企業自辦中、小學和幼兒園的規定》，要求各工礦企業單獨或聯合創辦托幼機構，以解決本單位職工子女入托入園的需求，經費由各單位列入財政預算。1958年通過的《關于人民公社若干問題的決議》指出，“農村人民公社適應廣大群眾的迫切要求，創辦了大量的公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院等集體福利事業”。可見，在這一階段，我國基本形成了主要由工作組織和生產組織以集體福利形式提供托幼服務的格局。國家負擔了托幼服務的絕大部分成本費用。政府不僅利用財政支出直接舉辦少量公有托幼機構，更多地是為企事業單位舉辦的托育機構提供多種間接投入。

1995年的《關于企業辦幼兒園的若干意見》中提出要“推進幼兒教育逐步走向社會化”、“改革現行幼兒園收費制度”，確立了托幼服務由公共提供占主導向由公共和私人市場共同提供的發展原則。以市場化為導向的改革把原來由單位和國家提供的很多福利拋向市場，托育服務也包含其中。由國家直接或間接資助的托幼服務逐年減少。2003年國務院下發《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，提出未來5年要形成“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局”，更是加快了托育服務市場化發展的進程。在這一階段，盡管入園幼兒的數量在逐年遞增，但公共財政的投入水平持續穩定在相當低的水平。這些有限的財政經費主要投向公辦幼兒園（主要是教育部門主辦的幼兒園）。

2010年國務院提出的《關于當前發展學前教育的若干意見》，指出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育；必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調動各方面積極性……大力發展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。”為此，托育服務再次向公共服務轉變的原則確立。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確了“基本普及學前教育”的發展目標，確立了政府在學前教育事業發展中的主導地位，確立了構建與經濟社會發展相適應的學前教育公共服務體系的戰略思路。但是，國家不再通過單位來間接投入托育服務，而是以直接舉辦，或是資助私人市場的形式對托育服務進行投入。

2 公共托育服務的現實困境

以上海為例，據2015年上海市婦兒工委辦公室委托上海市學前教育研究所開展的“上海0-3歲兒童早教需求、服務指導狀況及監督狀況”的調查顯示，67.5%的0-3歲兒童家庭有入托需求。而上海市的托育服務資源基本集中在公辦幼兒園和民辦幼兒園，針對0-3歲兒童的入托服務、臨時托管服務等則是鳳毛麟角。不僅0-3歲兒童家庭，3-12歲兒童家庭也存在著同樣的問題。上海的幼兒園和小學的放學時間均在下午四點左右，而父母的下班時間則集中在下午五點半到六點之間。孩子放學時間和父母下班時間之間存在著空擋，使得放學后的兒童經常面臨無人照顧的情況，寒暑假則更是如此。2014年，上海市婦兒工委委托上海社科院社會學所開展的“十三五”時期上海兒童發展需求調查顯示，被調查兒童中30%以上遭遇過無人照顧的情況。

公共托育服務供不應求加劇了人們對于孩子“有人生無人養”的問題的擔憂，從而直接影響人們的生育意愿。

3 公共托育服務的政策建議

3.1 出臺有關公共托育服務的法律

把社會治理納入法治軌道，應先出臺關于公共托育服務的相關法律，確立以教委為兒童公共托育服務的監管主體，明確其權利與義務。公共托育服務的質量要全面受到政府規范。盡快由地方政府牽頭，積極協調社會資源，以及公民參與審議，研制各地的托育機構管理規范和托育公共服務標準。

3.2 增加公共托育服務的可得性

完善針對 0—3 歲兒童的托育公共服務，幫助有托育服務需求的家庭解決后顧之憂。學齡前兒童在家庭成員以外的受照顧形式，主要有托兒所、幼兒園的照顧、以及雇傭家庭保姆。可以增設社區化的、公設民營或公民共辦，以及企事業單位自辦等形式的托幼所，只要符合政府規定的標準，規范辦學。豐富3-12歲兒童的公共托育服務的內容和形式。針對放學后無法立刻回家的兒童，在幼兒園和小學現有設施的基礎上，提供放學后的托兒服務，并鼓勵學校針對這部分兒童開展形式多樣的課外活動。此外，除了全日制的托幼機構和學校，應當根據家庭的實際需求，提供形式多樣的臨時托管、寒暑假以及節假日托管等服務。發揮社區的力量，規范并鼓勵社區范圍內家庭式兒童托育服務，并鼓勵有條件的用人單位設立兒童托育設施。整合社會資源，鼓勵、引導社會力量有序參與公共托育服務，滿足家庭的不同層次的需求，政府相關部門予以監督規范。

3.3 加大公共托育服務的可負擔性

從供給側來看，既要發揮好政府的主導作用，根據人口趨勢，合理布局公共托育資源，滿足家庭托育服務需求。也要發揮好社區作用，以及鼓勵各單位提供員工托育場所與服務。并且鼓勵公私部門發展信任的伙伴關系，例如公設民營。學齡前兒童照顧服務可以由政府出資、并在專業的管理體系監督之下，委托給非營利機構或地方性私營業者成為服務供給者。但是非營利機構必須將一定比例的收托對象，保留給低收入家庭的兒童，而且收費標準維持在政府監督與規定的合理范圍之內。總之，倚重市場機制來補充公共支出的不足、增加服務供給的多樣性、引進競爭原則以提升質量、保障以及增加服務的彈性，滿足家長的選擇權。

中央或地方政府可以根據兒童的不同年齡段，負擔一部分的托育費用，減輕或分擔家庭使用公共托育服務的支出負擔，如：對于三歲以下小孩的的家庭，可以采用育兒補助的方法，包括津貼給付、稅收減免、發放教育券及困難家庭的全免政策等。讓更多家庭可以就近享有便捷、平價、優質的托育公共服務。

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（作者單位：上海工程技術大學，上海 201620）endprint