濟南市失地農民社會保障的困境與對策

墨玉

摘要：當前，隨著濟南市經濟的快速發展和城市化進程的不斷推進，濟南的征地規模不斷擴大，失地農民數量也日益龐大。失地農民在征地拆遷過程中遇到的社會保障和公共服務問題能否得到妥善解決，不但關系到全面建設小康社會的發展進程，也是濟南市打造“四個中心”，建設“現代泉城”的基本保障。本文選取這一主題作為研究對象，主要分析濟南市農村拆遷過程中在社會保障方面存在的難點問題，總結其中規律，尋求其解決方法與對策。

關鍵詞： 失地農民；保障；公共服務；對策

近年來，隨著濟南市經濟的發展和工業化、城鎮化進程的不斷推進，濟南的征地規模也在不斷擴大。可以說城市擴張的過程，同時就是農民失地的過程，在這個過程中，農民失去了賴以生存的土地所帶來的生活保障，同時又無法被納入城市居民的社會保障體系，這就使得失地農民在社會保障層面成為了一個特殊的弱勢群體，也成為影響我國社會和諧的不穩定因素。因此，解決失地農民問題、保障失地農民權益，是當前擺在政府面前的重要課題。

一、 濟南市失地農民的基本狀況

（一）失地農民數量多，增速快。

當前，濟南市的失地農民已經形成一個數量龐大的群體，截至2014年年中，我市共有失地農民115.97萬人，占全部農村居民總人數（355.41萬人）的32.63%。涉及 1595個村（居），占全市村（居）總數的35.36%。①而且，為實現2020年濟南城鎮化率突破70%的目標②，可以預見，在今后一個相當長的時期內，濟南市對土地的需求量還將逐年增加，失地農民群體數量仍將呈加速上升趨勢。

（二）失地農民分布集中，類型多元。

濟南市失地農民的分布與城市擴張發展的步調基本一致，呈現出由主城區逐步向近郊區、再向周邊縣（市）區擴散的特征。大多數失地農民集中主城區內，近郊區，特別是東部近郊區的失地農民數量增長較快，而周邊縣（市）區失地農民主要是由重大項目和較大園區建設帶來的，規模相對較小。在這些失地農民中，失地原因多元，包括園區建設征地；國家、省、市重點工程建設征地；地方商業開發征地；舊城改造或片區開發征地等不同類型。其中除了園區建設征地能夠相對較好的吸納失地農民就業之外，大多數征地類型對農民就業拉動作用非常有限，如商業住宅開發，重點工程建設等。

（三）失地農民中完全失地占比高，老齡化嚴重。

一般來講，征地后人均保有耕地在66平方米以下的，我們稱之為完全失地農民，這部分失地農民已經不能再依賴耕種土地維持基本生活。在濟南市的征地過程中，完全失地農民數量占比很大。同時，受濟南市總人口老齡化趨勢的影響，失地農民的老齡化也非常嚴重，濟南市老齡辦統計數字顯示，2017年，濟南市60歲及以上老年人達到130萬人，比上年增加7萬余人，占總人口的20.47%，高于全省平均水平。按照通行標準，濟南市已正式進入中度老齡社會。老齡社會所面臨的養老保障和社會服務等問題，在失地農民群體中同樣存在，且十分嚴重。

二、存在的突出問題

（一） 安置方式單一，征地補償存在問題。目前濟南市采取的主要安置方式依舊是貨幣安置及房屋安置，或由用地單位一次性支付貨幣補償金，或提供一定面積的安置住房，安置方式相對單一，導致農民短期內雖可獲得土地補償金，但缺乏長遠發展與生活保障。同時，征地補償也存在著一些問題，例如現有征地補償標準有不合理之處，征地補償費用設定的標準低，集體土地征地補償標準與國有土地基準地價之間也差距巨大，且大多數情況下，農民都被排斥在了土地增值收益分配之外。而且在征地補償的實際操作過程中，挪用征地補償款問題、通過分期補償、實物相抵等方式變相降低補償以及拖欠補償款等現象時有發生。征地補償標準調整頻繁，新舊補償政策銜接難度大?？鐓^重點項目或相鄰片區補償標準差異大等問題也比較突出。同時，在失地農民住房安置方面也存在著如住房安置標準低、保障性住房政策落實不到位、安置小區住房緊張，不能滿足新增居民需求、安置房手續不全諸多問題。

（二）失地農民就業困難，質量不高。對于失地農民來說，解決就業和長期穩定生活來源問題，非常重要。但當前失地農民的就業形勢不容樂觀。首先，政府相關安置政策缺失，工作不到位，失地農民就業困難。尤其是對大齡失地農民，失地前完全依賴土地為生，無其他謀生技能和工作經驗的純農民以及生活在遠郊和偏遠地區的失地農民群體來說，要通過自主擇業來解決就業問題，非常困難，失地無業現象嚴重。同時，已就業者的就業質量普遍不高。就業人員中在單位正規就業的（簽合同、繳保險）比例較小，大多數采取靈活就業的方式，以非全日制、臨時性和彈性工作等崗位為主，待遇水平低，無保障，失業風險大。而其中選擇自主創業的人群，由于缺乏經營經驗，各項費用高，信貸困難等問題，經營狀況大多也并不理想。

（三）針對失地農民的社會保障機制不完善。突出表現為，基本的養老保障與醫療保障存在問題，參保率低，待遇水平低。目前，盡管農民的參保意識在不斷增強，但相對來講，還依舊比較淡薄，農民失地后，一般自行解決養老、醫療等社會保險待遇，對政府的依賴性很強，參保率較低。且由于征地時間和補償政策差異，導致存在難以解決的歷史遺留問題，成為妨礙農民順利參保的障礙。即便參保，參保人員的社保待遇水平與市民相比也普遍偏低。除少數就業后參加職工養老保險的待遇尚可，絕大多數人的養老保障水平偏低。甚至部分失地農民生活困難，特別是無勞動能力的失地農民，生活狀況尤為艱難。

（四）提供給失地農民的公共服務不能滿足要求。首先政府對失地農村社區的管理服務不到位，管理運行體制不完善。當前，盡管農村大多實施了“村改居”，但相當一部分農村社區的管理運行體制和組織架構沒有完成相應的轉換，仍按照原來村委會管理模式進行管理。且“村改居”之后，轄區內部流動人口多，情況復雜，社區自治職能和管理模式難以適應，管理難度大，社區的管理和服務工作處于相當嚴重的缺位狀態。其次，為失地農民提供的基本服務不足。如失地農民的保障安置房配套建設不足，措施不完備，教育、醫療等民生問題不能得到妥善解決。同時，農村的文化基礎設施不夠健全，農民的精神文化生活相對匱乏。 一些農民拿到補償款后攀比揮霍，沾染惡習，一朝返貧。因此，被征地農民群體迫切需要政府提供品味較高，內容豐富的文化服務和文化產品。endprint

三、對策和建議

（一）進一步完善征地補償機制，切實保障農民權益。深入調研，全面把握現實情況，了解農民面臨的實際問題。將進一步完善征地補償機制，落實完善補償安置政策作為重要任務抓好抓實。在現有征地補償安置政策的基礎上，進行體制機制的創新，探索探索新的征地補償辦法。1.探索留地安置政策，盡快建立起覆蓋全市的被征地農民留地安置制度；2.探索土地長期征地補償方式。如可以試行將土地作價長期入股的方式作為貨幣補償之外的新的補償方式，并建立長期補償政府基金，單獨設立管理機構，實行市場化運作方式，確保資金安全和增殖收益等。3.在執行現行征地補償標準基礎上探索實行政府土地收益返還的方式。針對經營性、工業用地項目，其所占土地經招拍掛后，可將其所得政府土地收益中一定比例資金返還被征地村集體經濟組織，作為法定征地補償標準的補貼，該項資金作為征地成本列入土地出讓成本。4. 深化房產制度改革，穩妥解決失地農民住房產權問題，探索建立覆蓋全市的失地農民生活保障房制度。進一步修改完善產權設置、安置標準、購買價格、成本核算、建設資金籌集、后期管理使用等內容。同時進一步加強對征地工作的監督和管理。嚴格規范征地程序，在征地的各個環節都要做到公開透明。確保被征地農民的知情權和監督權。

（二）采取有效措施，促進失地農民的就業創業。始終把促進就業放在解決失地農民民生問題的重要位置。1.進一步完善和嚴格落實失地農民的就業保障制度。設立專項基金，用于失地農民就業保障。2. 強化就業幫扶，大力做好就業培訓工作。包括政府在內的征地單位，要優先解決失地農民就業問題。明確用地單位吸納就業的責任，與征地單位簽訂提供一定數量或一定比例就業崗位的協議。依托各類職業院校和職業培訓機構，加強多種形式的校企合作，實現培訓與就業、培訓與企業崗位要求緊密結合，做好失地農民就業培訓工作。重點做好失地農民就業困難人員就業援助工作，全面落實崗位補貼和社保補貼。盡快出臺針對失地農民創業的優惠政策和激勵措施，鼓勵農民自主創業。

（三）健全失地農民社會保障制度，提高農民保障待遇。1.目前，征收土地的收益投入重點大多在各項基礎設施建設，在失地農民社會保障方面的投入相對不足。因此亟需調整土地收益支出結構，重點向與失地農民直接相關的養老、醫療等領域傾斜，加大對社會保障的投入力度，提高失地農民的待遇水平。2.完善失地農民社會養老保險制度，建立養老待遇與低保水平掛鉤的調整機制，適當調整基礎養老金和提高個人賬戶養老金。合理突破資金籌集標準的設計，既要讓政府能承受又要讓農民能接受。3.大力做好宣傳引導工作，利用各種宣傳形式，宣講社保政策，提高農民參保積極性，鼓勵農民參保，特別是參保統籌層次較高的險種。4.研究制定包括機關事業單位、企業、城鄉居民等多種社會養老保險制度間的有效銜接辦法，打破各險種橫向阻隔，確保被征地農民在跨制度銜接中的待遇穩增不減，讓更多的人可以根據自身實際享受到不同層次的社會保障，逐步形成各種社會保險制度橫向易銜接、異地能轉移的城鄉一體化的大社保格局。

（四）完善農村基層治理體制機制，提高政府公共服務水平。1.進一步完善“村改居”制度，不斷完善“村改居”的管理體制和工作機制。健全和理順“領導層”、“議事層”、“決策層”、“執行層”治理結構，選好配強兩委班子，尤其要選配好社區黨組織書記和居委會主任。大力推進社區黨務、政務公開，建立居民委會代表會議制度。妥善解決改制過程中存在的各種矛盾和問題。在此基礎上，做好村集體資產的清產核資和資產量化工作。在拆遷過程中，要始終嚴格規范界定戶籍遷移、人戶分離、新添人口等群體資格確認和分配份額。在確保集體資產的記錄真實可靠的同時，進一步發展壯大集體經濟，探索實現集體資產保值增值的新途徑。2.下大力氣為失地農民提供全面優質的基本公共服務。在失地農民房屋安置的過程中，不僅著眼于安置房的質量、面積，同時要在建設規劃的初期就把安置房屋的配套設施建設重視起來。要保證農民安置小區具備比較完備的醫療、教育設施，并有其他便民服務及娛樂休閑設施可供使用。進一步加快城鄉教育一體化建設步伐，合理規劃布點學校，優化提升教育資源。綜合考慮師資需求、學校規模，加強教師培訓，提高聘任教師的業務水平。并適當增加教師編制；嚴格按照“先建設后拆遷”的原則來進行拆遷區域的學校建設工作，從根本上解決拆遷期間學生周轉安置難的問題。多管齊下，保障失地農民子女享受均等化教育，解決好失地農民的重點關切。3.加強基層文化環境建設，滿足社區居民的精神文化需求。首先從建設基礎文化娛樂場所入手，配套建設各種文娛設施和場地，推動公共文化服務設施免費向失地農民開放，讓失地農民休閑有處可去，有活動可參與。同時政府牽頭，組織開展豐富多彩、喜聞樂見的文化活動。堅持不懈地開展送書、送文藝演出、送電影等文化下基層活動，讓廣大失地農民在喜聞樂見中接受教育，在潛移默化中陶冶情操。通過多種形式的活動，弘揚文明之風，逐步提高失地農民社會公德意識，形成講文明、講衛生、講科學、樹新風的社會風尚。提高失地農民的文化素養。著重是加強對失地農民的教育，通過各種渠道、層次、形式，引領農民改變傳統生活方式，轉變文化觀念，提升農民群眾的思想覺悟和道德素質，開展具有趣味性、高尚性的文化活動，打造具有時代氣息、格調高雅和健康文明的精品文化。

[注釋]

①②《濟南市新型城鎮化規劃（2015-2020年）》

[參考文獻]

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（作者單位：山東省濟南市市委黨校、行政學院公共管理教研部，山東 濟南 250100）endprint