精準扶貧：現狀、問題與路徑優化
——基于宿州市9個典型鄉鎮的調查

胡 靜

(長江大學經濟學院/長江大學湖北農村發展研究中心，湖北荊州 434023)

貧困問題作為當前我國全面建成小康社會最突出的短板，對于促進區域協調發展以及邁向共同富裕有重要意義。近年來，中央一號文件多次聚焦脫貧攻堅，農村扶貧已經上升到政治任務和國家戰略層面，2017年是脫貧攻堅戰的重要一年，是精準扶貧精準脫貧的深化之年，對于當前精準扶貧經驗的總結顯得尤為重要。宿州市是安徽省扶貧任務最重的地區之一，下轄四縣一區中，四縣均為國家級扶貧開發工作重點縣，一區為省級扶貧開發工作重點區，總結宿州市精準扶貧經驗對于安徽省和全國其他地區的扶貧工作具有重要的借鑒意義。

隨著扶貧政策的不斷加碼，扶貧逐漸成為學界關注的熱點問題，研究從宏觀、中觀以及微觀3個視角展開，并呈不斷深化趨勢。宏觀方面，眾多學者認為，扶貧政策的實施促進了中國農村減貧進程，緩解了收入分配對減貧的負面影響，但難以有效針對疾病、教育等致貧風險，扶貧資金瞄準效率有待提升[1-2]。中觀方面，有學者認為產業扶貧越來越成為減貧的重要措施，完善動力機制和總結典型模式成為產業扶貧中的重要問題[3-4]，也有學者對西部民族地區的扶貧現狀進行了分析[5-6]。微觀方面，已有研究通過對貧困戶的調研和典型案例的總結，重點關注了財政資金與小額信貸的扶貧效果[7-8]以及各扶貧主體的行為[9-10]。綜合來看，學界對扶貧的政策效率、途徑與模式以及主體行為展開了大量的研究，構成了本研究的基礎，已有研究更多關注的是西部民族地區，對中部地區的研究相對較少，事實上，中部地區的貧困問題也比較突出，由于地理環境以及民族構成的不同，中部地區的扶貧問題有其特殊性，對于中部地區扶貧經驗的總結有重要的意義。筆者以中部扶貧典型市宿州為例，對其精準扶貧現狀與致貧因素進行分析，以期完善相關研究，為政府決策提供更有效的參考。

1 宿州市精準扶貧現狀

1.1 精準扶貧取得顯著效果

近年來，宿州市搶抓中部崛起、中原經濟區、皖北振興和扶貧開發等政策機遇，重點實施了整村推進、產業扶貧、雨露計劃、扶貧互助、社會扶貧“五大”工程，扶貧工作取得顯著效果。從表1可以看出，6年來，宿州市貧困人口由2011年的96.87萬人減少至2016年的42.93萬人，減少了55.68%；財政專項扶貧資金由2011年的0.52億元增加到2016年的 4.25 億元，增加了7倍多；全市貧困村6年減少489個，脫貧人數減少61.97萬人。綜合來看，宿州市扶貧工作不斷推進，貧困人口和貧困村不斷減少，財政支持力度不斷加大，扶貧工作取得階段性成果。

表1 宿州市2011—2016年扶貧概況

注：數據來源于宿州市政府信息公開網(http：//gk.ahsz.gov.cn)。

1.2 扶貧形式日益多樣

隨著扶貧工作的不斷深入，宿州市精準扶貧的形式日益多樣化，主要包括產業扶貧、基礎設施建設脫貧、健康脫貧、就業脫貧、智力扶貧、金融脫貧、社會扶貧等多種形式。(1)產業脫貧。2016年共投入產業扶貧發展項目資金4 000萬元以上，推進5 000戶精準到戶產業扶貧項目建設，扶持龍頭企業24家，發展農民專業合作社95個，淘寶、京東等農村電商服務站點總數達500個。(2)基礎設施建設脫貧。實施道路改造、光伏扶貧、農網升級、安全飲水、危房改造等一批重點工程，完成投資14.8億元，建設31處精準扶貧安全飲水工程，受益總人口22.12萬人。(3)健康脫貧。開展對貧困人口病種底數和就醫費用精確核查，制定貧困人口“5241”組合優惠政策，即“五免兩降四提高一兜底”。(4)就業脫貧。大力推行培訓、就業、維權的輸轉模式，認真實施“雨露計劃”，完成系統內17.9萬名貧困勞動者摸底建檔工作，認定39家企業為市級就業扶貧基地，提供就業崗位3 383個。(5)智力扶貧。開展教育精準扶貧，發放中職學校免學費資金4 104.73萬元，資助貧困家庭大學生1 795人。(6)金融脫貧。全市14家銀行業金融機構去年以來累計發放扶貧貸款22.1億元，共支持1 269戶建檔立卡貧困戶發展生產的資金需求。(7)社會扶貧。積極組織全市各類人群參與愛心捐贈、志愿服務、結對幫扶等扶貧活動，扶貧日期間，全市各界共募捐善款776.25萬元，認領項目431個。

1.3 扶貧攻堅難度加大

目前，宿州市共有貧困村359個，貧困人口42.93萬，貧困發生率為6.6%，貧困人口呈分散式分布，量大面廣。按照中央到2020年實現全面小康的要求，宿州存在脫貧任務重、時間緊、難度大的困難。此外，新一輪扶貧開發工作又增加了“改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距”的內容，已脫貧人員仍然面臨著再次返貧的困境，這些都使得宿州市扶貧任務更加艱巨。

2 貧困戶致貧原因分析

從貧困影響因素看，既有宏觀層面的因素，如區域經濟發展水平、社會結構制約和社會排斥等，也有微觀層面的因素，如人力資本短缺、物質資源不足、家庭人口構成及戶主教育水平等[11-12]。通過對宿州市9個典型鄉鎮的調研和相關統計數據的收集，宿州貧困發生率主要受以下因素影響。

2.1 宏觀層面因素

2.1.1 經濟發展水平低 宿州是傳統農業大市，以種植業為主，雖然經過多年產業結構的調整，一產所占比重仍然較高，農民收入來自以糧為主的種植業，經濟作物和養殖業比重較低，產品附加值低，比較效益差，農民增收困難。從表2可以看出，2015年，宿州市人均地區生產總值22 415元，位列全省倒數第四；農民年人均純收入9 140元，位居全省倒數第二；一產所占比重為21.7%，位居全省第二；城鎮化率為 38.73%，位居全省倒數第二。綜合來看，宿州市經濟發展水平低，城鎮化與工業化帶動效應差，工業反哺農業和財政支農能力太弱，致使貧困人口發生率偏高。

表2 2015年安徽省各市經濟發展情況

注：數據來源于《2016安徽統計年鑒》。

2.1.2 自然災害發生率高 宿州市屬暖溫帶半濕潤氣候，洪澇、干旱等自然災害頻發，加之農田水利建設滯后，配套設施不健全，抗災能力較差，對于種植業來說，基本靠天收，生產水平低而不穩，農民極易因災致貧。

2.2 微觀層面因素

為了弄清楚貧困發生的內在因素，筆者對宿州市夾溝、高樓、澮溝、碭城、關帝廟、王寨、黃口、草廟、黑塔9個典型貧困鄉鎮進行了調研，每個鄉鎮選擇2個典型村發放問卷200份，共發放問卷1 800份，調研結束共收回有效問卷1 505份。調查結果表明，貧困戶致貧微觀層面的因素主要包括病殘、缺資金、缺技術、缺勞力、自身發展能力不足等5個方面(表3)。

2.2.1 病殘因素 從表3可以看出，因病與因殘致貧的樣本共有1 141個，占總樣本的75.8%，可見患病和殘疾是貧困戶致貧的主要因素。受所處環境和生活習慣等多種因素影響，宿州市疾病與殘疾發生率一直較高，對重癥病殘人員來說，救治護理費用大，家庭負擔重，反過來又制約這些家庭的生產投入，形成“貧困陷阱”。

表3 貧困戶致貧原因分析

注：數據根據問卷資料整理。

2.2.2 缺少技術 缺技術致貧的樣本共有175個，占總樣本的11.6%，在農業對勞動力素質要求越來越高的背景下，缺技術是貧困戶致貧的重要因素之一。從表4可以看出，文盲或半文盲貧困戶的樣本數為414個，占總樣本的27.5%；小學文化程度的貧困戶樣本數為461個，占總樣本的30.6%，可見，大部分貧困戶家庭勞動力文化水平低，技術學習能力差。

表4 貧困戶文化程度

注：數據根據問卷資料整理。

2.2.3 缺少資金和勞動力 從表3可以看出，缺資金致貧的樣本共有125個，占總樣本的8.4%；缺勞動力致貧的樣本共有48個，占總樣本的3.2%。從表5可以看出，調研貧困戶中無勞動力占比為55.1%，可見缺少資金和勞動力也是影響貧困戶致貧的重要因素。農村貧困家庭往往撫養負擔重，老年人護理以及孩子上學等花費較大，加之不善經營，收入來源單一，就容易致貧。

表5 貧困戶勞動能力情況

注：數據根據問卷資料整理。

3 宿州精準扶貧中存在的問題

通過對貧困戶的調研和政府相關資料的查找，發現宿州市精準扶貧仍然面臨幾個方面的問題。

3.1 精準管理有待完善

精準扶貧程序復雜，一些基層干部認為搞精準扶貧吃力不討好，對新時期扶貧開發長期性、艱巨性、必要性重視不夠，落實不力；一些單位的幫扶項目不對路，沒有與當地群眾產生共鳴，導致群眾參與度不高。對貧困戶的扶持，在項目支持和能力建設方面還不足，扶貧單位人員少、項目多，資金、項目監管存在困難，如對專項扶貧項目的督辦管理不夠，行業扶貧的效果不明顯，少數部門扶貧意識淡薄，社會扶貧的考核督辦機制有待加強。

3.2 基礎條件較差

由于歷史、資源、區位等原因，宿州市一些邊遠地區道路交通、農田水利、供電通信設施欠賬較多，教育、文化、衛生等基礎設施滯后，在一定程度上制約了經濟社會發展，增加了扶貧開發難度。

3.3 扶貧形式多而雜，重點不突出

宿州市目前的扶貧形式較多，既有傳統的基礎設施建設脫貧、健康脫貧、就業脫貧以及產業扶貧等形式，也有新形勢下的智力扶貧、金融脫貧以及社會扶貧等形式。從扶貧形式看，比較多樣，但卻可能對扶貧工作產生不利影響，一方面多形式的扶貧分散了本就有限的資金，使得扶貧重點不突出，扶貧效率低下；另一方面多形式的扶貧加重了基層干部的工作負擔，進而對扶貧管理工作產生不利影響。

3.4 內生動力激發不夠

調研發現，偏遠地區的貧困戶還有較強的“等靠要”思想，產業到戶實施較為困難，畏難情緒較重，仍需要做大量的引導、宣傳發動工作。行業、部門扶貧資金整合度不高，難以發揮整體效益，扶貧項目的設計與群眾脫貧致富意愿還不能做到完全精準對接，社會扶貧力量較小，發揮的作用有限。

4 精準扶貧的優化路徑

通過對宿州精準扶貧工作現狀、致貧原因以及存在問題的分析，對宿州精準扶貧提出如下優化路徑：

4.1 完善精準扶貧管理，夯實工作舉措

(1)強化精準識別。認真開展建檔立卡精準識別再核查，逐村逐戶逐人摸清扶貧對象、貧困狀況、脫貧需求等基本信息，盤清家底抓脫貧。(2)強化精準派人。全市組織、扶貧部門要充分配合，集中開展駐村工作隊履職情況檢查工作，實現駐村工作隊檢查全覆蓋，檢查工作采取全面檢查和重點抽查相結合方式進行，重點查看工作記錄、幫扶事項完成情況，同時，隨機訪問貧困村群眾或召開群眾代表座談會，充分了解駐村工作隊工作表現、扶貧措施及其精準度和群眾滿意度，掌握各駐村工作隊履職情況。(3)強化精準扶持。研究精準到戶扶持措施，強化兜底保障，啟動建立扶貧大數據管理、脫貧成效評估、駐村幫扶、督查調度、資金使用等推進機制，推動扶貧開發工作高效開展。

4.2 加強農村基礎設施建設，改善發展環境

以貧困人口比重大、經濟發展滯后的行政村為整村推進對象，按照“村為單元、統一規劃、整合資源、分工實施”的原則，將整村推進扶貧開發與當前新農村建設、美好鄉村建設結合起來，實現整村推進村貧困人口整體脫貧致富。加快貧困鄉村的交通、電力、通信等基礎設施建設步伐，進一步加強農田水利基本建設，提高農業抵御自然災害的能力，改善農業生產條件，促進貧困農民豐產增收。

4.3 優化產業扶貧形式，提高扶貧效率

結合貧困戶致貧原因以及宿州的實際情況，優化現有的產業扶貧形式，重點做好健康扶貧、產業扶貧、智力扶貧以及基礎設施扶貧工作，提高扶貧效率。做好貧困人口大病救助，在現有政策基礎上，研究出臺政策，以醫療扶貧的形式給予補助，確保報銷比例達到80%以上。著力推進低保線與扶貧線“兩線合一”，加強農村低保與扶貧工作的制度銜接、對象識別銜接和工作銜接，實現低保人口對貧困人口的全覆蓋。

4.4 加強技能培訓和產業支持，提高內在發展動力

整合扶貧、人力資源和社會保障、農業等部門的資源力量，按照“培訓機構+基地+新型農業經營主體+農戶”思路，向扶持對象提供針對性強的實用技能培訓。發揮新型農業經營主體的帶頭作用，推動農村產業融合發展，促進貧困人口就地就近就業，積極推廣“家庭農場+黨員+貧困戶”、“溫氏集團+家庭農場+貧困戶”以及“公司+貧困戶”等產業扶貧新模式。

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