公共外交視角下的中國衛生外交評析

趙海濱+金智學+榮文麗+呂薇

摘要：全球化進程的推進催生了全球衛生外交的興起。作為公共外交的有效途徑，衛生外交可以塑造良好的國家形象，也可以增強國家的道德感召力。中國衛生外交以對外醫療援助為主要形式，采取政府主導，非政府組織、跨國企業等有限參與的援助模式，取得了顯著成效，不但為受援國人民健康事業做出了重大貢獻，還成功樹立了中國在受援國人民心目中的友好形象。適應全球衛生外交的發展和受援國人民健康事業的需求，我國需要進一步提高對全球衛生外交重要性的認識，加強對全球衛生外交人才的培養和遴選，加大非國家行為體全球衛生外交參與力度。

關鍵詞：衛生外交；公共外交；醫療援助

中圖分類號：D822 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2017）12-0021-05

公共外交是指一國政府主導，非政府組織、跨國公司以及廣大公眾參與，針對外國公眾開展的信息溝通和文化交流活動，目的在于增進外國公眾對本國的理解和認同，提升本國的國家形象和國際聲望，進而維護和實現本國的國家利益。衛生作為關乎各國民眾身心健康的重要事項，由于具有共同普遍和超越國界的特點，占據著人道主義的制高點，可以在外交領域發揮其它外交形式所無法發揮的特殊作用，因而成為各國公共外交的重要工具。本文擬在闡釋全球衛生外交的內涵及其興起的基礎上，著力分析中國衛生外交的構成和特點，就加強中國全球衛生外交提出建議。

一、外交內涵的拓展和全球衛生外交的興起

外交是一個主權國家在處理國家關系和參與國際事務的過程中，為了維護本國利益及實施其對外政策的重要手段。[1]5外交的內涵與時代特征的變化密切相關，全球化時代的重要特征是布熱津斯基所說的“全球政治的覺醒”，是“全人類都在政治上積極起來”，因而，外交的內涵隨著這種時代特征的變化而逐步拓展。首先是外交主體的日益多元化。除一國政府外，非政府組織、跨國公司乃至公民個人都成為外交的積極參與者和行為主體，其對外交的作用和影響呈不斷增強之勢。其次是外交內涵的愈加豐富。經濟全球化的深入發展使各國之間的聯系日益緊密，外交工作內容逐步從政治、軍事等傳統領域擴展到了經濟、科技、文化等諸多領域。越來越多的相關部門參與到外交政策的制定和實施過程，一些新的外交形式如經濟外交、文化外交、公共外交等應運而生。

全球衛生外交也是因應全球化的發展而出現的一種外交形式。所謂全球衛生外交是指國家、政府間組織和非國家行為體磋商針對衛生挑戰的反應，或者在政策制定和談判策略中利用衛生的概念或機制以達到其他的政治、經濟或社會目標的決策過程[2]47。衛生外交之所以冠以“全球”二字，原因在于全球化時代的衛生問題不再僅僅是一國的國內問題，而是有可能成為全球性問題，因為全球化時代的健康是一項全球公共產品，一個國家公民的健康問題已不能由該國政府單獨確保，換句話講，全球衛生外交關注的不是一個國家如何使用外交手段來落實其對外政策，而是強調在解決人類共同面臨的衛生問題時，衛生領域的全球治理所能發揮的作用，強調衛生問題在不同國家對外政策中的地位。[3]

全球衛生外交從本質而言應隸屬于公共外交，因為全球衛生外交強調外交行為的公共性：從參與主體來看，全球衛生外交的參與者除了國家政府外，還有非政府組織、跨國企業甚至個人等等；從外交內容看，全球衛生外交要解決的是關系到各國民眾生存權、健康權的衛生問題；從外交客體看，全球衛生外交服務的對象是各國的普通民眾，因此，全球衛生外交顯然不屬于政府間外交的范疇，而應將其歸入公共外交的領域。

全球衛生外交是具有“柔性”特質的公共外交，因而其在國家間關系中能夠發揮獨特的作用和影響。首先，全球衛生外交可以通過關注和解決“低政治”的衛生問題，密切援助國與受援國之間的關系。因為全球化時代衛生無國界，而且衛生又是關乎各國民眾生命健康的重大問題，因此衛生外交有利于拉近各國民眾間的距離，有利于推動援助國與受援國關系的發展。其次，全球衛生外交可以通過為受援國民眾提供醫療服務和醫療基礎設施建設，彌補受援國政府公共產品供給的不足，從而改善或提升援助國的國家形象。約瑟夫.奈曾指出，2003年出臺的美國總統防治艾滋病緊急救援計劃為美國的軟實力建設做出了重大貢獻，抵消了美國在過去10年中不少外交政策失誤的負面影響。[4]50最后，全球衛生外交還可以通過醫療服務彰顯援助國的人道主義精神和對民生的關切之情，從而有利于提升及增強援助國的道德聲望。因為全球衛生外交關注的是受援國民眾的生命健康問題，其經濟、政治訴求往往并不明顯，一般會被認為是出于人性關懷的利他行為。

二、中國衛生外交的構成和特點

作為公共外交的重要組成部分，中國的衛生外交歷史悠久、特點鮮明、成效顯著、影響深遠。它以對外醫療援助為主要形式，采取了政府主導、非政府組織、跨國企業等有限參與的援助模式，不但為受援國人民健康事業的發展做出了重大貢獻，還成功樹立了中國在受援國人民心目中的友好形象，彰顯了中國勇于履行大國責任的擔當。

一是堅持與強化對外醫療援助。對外援助是中國外交戰略的重要組成部分，對于維護世界和平與發展、提升中國國際形象和國際地位具有重要意義。對外醫療援助是借助醫療衛生這種特殊手段所實施的對外援助，援助對象和援助內容因一國經濟政治狀況和國際環境的變化而變化。中國的醫療援助始于非洲國家，然后延伸至亞、非、拉等地區的廣大發展中國家（非洲國家一直是援助的重點），援助內容也經歷了不斷豐富和拓展的過程，從最初的派遣醫療隊，發展為以派遣醫療隊、建設醫院、提供醫療物資和藥品、培訓醫療人員、設立瘧疾防治中心為主要內容的援助體系。

派遣醫療隊是中國對外醫療援助最為核心的內容。1962年7月，阿爾及利亞人民贏得了民族獨立，但外籍醫務人員撤出很快使阿爾及利亞陷入缺醫少藥的困難境地，阿爾及利亞隨即向國際社會發出緊急醫療援助的呼吁。1963年1月，中國第一個對外宣布向阿爾及利亞派遣醫療隊，從此掀開了中國對第三世界國家提供衛生援助的歷史篇章。截至2012年12月中國先后向亞洲、非洲、拉丁美洲、歐洲和大洋洲的66個國家和地區派遣過援外醫療隊，累計派出2.3萬人次，診治患者約2.7億人次。目前，中國向49個國家派有醫療隊，其中42個國家在非洲，1171名醫療隊員分布在113個醫療點上。全國有27個省（區、市）承擔著派遣援外醫療隊的任務。[5]endprint

此外，中國還為受援國援建醫院、捐助醫療物資和藥品，完善受援國醫療基礎設施。中國已幫助受援國建成了100多所醫院和醫療服務中心，并提供了大量醫療設備和藥品，另有30多所醫院正在建設之中。自2008年起，中國為非洲國家設立了30個瘧疾防治中心，并提供價值1.9億元的青蒿素類抗瘧藥品。[6]1458為促進受援國衛生事業的可持續發展，解決受援國衛生人才缺乏的“瓶頸”問題，中國還通過講座、培訓和臨床傳授等多種方式將醫療技術傳授給當地醫護人員。截至2003年，中國共為非洲國家培養了3000多名中、初級醫務人員，臨床帶教數萬人次。[6]1458在2009年的中非合作論壇第四屆部長級會議上，中國更是承諾要為非洲培訓3000名醫護人員。[7]

中國對外醫療援助為受援國提供了其政府難以提供的醫療公共產品，為受援國人民的衛生事業做出了巨大貢獻，尤其是中國的援非醫療隊是中非合作時間最長、涉及受援國最多、成效最為顯著的援外項目，得到了受援國乃至國際社會的普遍贊譽。中國對外醫療援助不僅關注能源貿易和經濟利益的互動，還有著更高的道德關切。比如，從歷史上看，中國開始派遣援非醫療隊時，中非經貿關系還很不發達；從現狀看，接受中國醫療隊員最多的非洲國家——無論是歷史總量還是現有人數——皆不是非洲的資源富集國家。[8]52

二是塑造醫療隊員“白衣天使”的友好形象。全球化時代的一個重要特征是國內外社會力量的崛起。作為社會力量的重要組成部分，普通公眾在公共外交中的作用和影響呈現出日益增強之勢。從理論上講，國家間的關系歸根結底是建立在人與人的交往之上的，從實踐上看，全球化時代的普通公眾，人人都可以成為外交官。中國的醫療隊員就扮演了如此重要的角色，他們在艱苦的條件下治病救人，以精湛的醫術和高尚的醫德贏得了受援國人民的信賴和尊重，被親切地稱為“穿白大褂的中國天使”。

中國醫療隊員以醫患平等的新觀念善待和尊重患者，自殖民主義統治時代以來，非洲的醫患之間存在著嚴格的等級關系，人們看病都是病人找醫生，都是從鄉下到城市去看病，中國醫療隊的到來改變了這一陳規，中國醫生發明了巡回醫療的做法，他們經常到鄉下、到偏遠山區、甚至到沙漠地區巡回義診，而這是當時蘇聯醫療隊和美國醫療隊根本做不到的。[9]中國醫療隊員在極其困難的條件下，譜寫了許多可歌可泣的事跡。援阿爾及利亞醫生戴植本等成功完成了為青年奧斯曼斷肢再植這一非洲首例神奇手術，被稱為“中國媽媽”的宋穎杰在阿行醫7年被授予阿國家勛章，援阿醫療隊不僅得到與總統同桌吃飯的殊榮，也被當地人民稱為“最值得信任的人”。浙江醫生李世騏將病人手上腫瘤段切除后斷肢再植成功，陳毅軍醫生完成首例股骨一次性延長術，姜修羔醫生摘除患者頸部巨大腫瘤，在馬里引起轟動。寧夏醫療隊為貝寧一患病婦女摘除重23公斤的卵巢腫瘤，商延均大夫等為生命垂危的病人實施開顱術，成為貝寧醫學史上的奇跡。[10]34

中國醫療隊員的辛勤付出換來了受援國人民的真誠友好，加深了他們對中國人民的深厚感情，并為中國塑造了良好的國際形象。阿爾及利亞有21支外國醫療隊，中國醫療隊是“最受歡迎的一支隊伍”。1965年援桑醫生張宗震因病逝世后，300多名桑給巴爾各界人士冒雨前來瞻仰遺容。1980年代初，當贊比亞政府決定將中國醫療隊調到另一城市時，醫療隊所在城市的媒體表示“我們需要中國醫生”“不能調離他們”，群眾自發上街游行，高呼“中國醫生不能走”。當地媒體評論：“中國醫生以其出色的工作贏得了贊比亞人民的心”。[10]38迄今，已有50名醫療隊員因疾病、工傷、戰亂、意外事故等在受援國犧牲，有1001名醫療隊員獲得了受援國頒發的總統勛章等多種榮譽，“不畏艱苦、甘于奉獻、救死扶傷、大愛無疆”的中國醫療隊精神在受援國廣受贊譽，中國的親和力和感召力得到了極大的增強。

三是領導人適時展現親民情懷與形象。在國際交往中，領導人與他國民眾的直接接觸，能為外交活動增添親近感和輕松的氣氛，無形中贏得了對方的好感和信任，從而有利于塑造本國親民友善的國際形象。中國領導人具有濃厚的人道主義情懷，他們非常善于把握外交活動中的細節實現外交的目的。

2014年5月4日至11日，李克強總理應埃塞俄比亞、尼日利亞、安哥拉和肯尼亞四國元首的邀請，正式訪問了非洲四國。期間，李克強總理和夫人程虹在埃塞俄比亞總統穆拉圖的陪同下，來到亞的斯亞貝巴阿勒塔醫院，看望了中國“光明行”活動①埃塞受益者。李克強來到患者床前，與他們熱情握手，親切詢問他們的病情，并親手為兩名接受中國醫生手術的埃塞白內障患者拆開紗布，給他們送上鮮花，祝賀他們重見光明。中國總理的舉動感人至深，患者激動地與李克強緊緊擁抱，病房里響起了人們的歡呼聲。一次普通的探望展示了中國領導人的親民形象，彰顯了中國人民對非洲人民的樸實情感，這不但為綿延半個多世紀的對非醫療援助再添一段佳話，也為歷經風雨的中非傳統友誼增添了新鮮的內容。

四是非政府組織、跨國企業積極服務當地民眾。非政府組織是中國衛生外交的重要參與者和實施者，所謂非政府組織，即“志愿性的以非營利為目的的社會組織”，是指介于政府組織與經濟組織之外的致力于公益事業的非政治組織形態。20世紀90年代以來，隨著非政府組織在我國社會影響力的逐步增強，其在中國衛生外交中的作用也日漸顯現并引起世人關注。2007年，中國扶貧基金會設立的以救助貧困母嬰為宗旨的“母嬰平安120行動”項目開啟了“非洲地區貧困母嬰援助計劃”，中國扶貧基金會將通過派遣醫療隊、培訓當地醫務人員以及物資援助等方式提高受援地區貧困母嬰保障水平，并將幾內亞比紹共和國列為第一個受援的非洲國家。2008年初，首批價值400萬元人民幣的援助物資，包括救護車、計算機、服裝等已運抵幾內亞比紹。同年，中國扶貧基金會還在蘇丹援建阿布歐舍友誼醫院，這是中國扶貧基金會援建蘇丹婦幼保健系統示范項目的第一所醫院。醫院建成后，該會還將通過中國援蘇醫療隊的力量，規范醫院管理，并引進基金會母嬰平安項目的先進管理經驗，在醫院周邊社區建立起母嬰保健網絡，將醫院建成提高蘇丹母嬰保健水平的示范醫院。[11] 2011年6月2日，阿布歐舍友誼醫院順利竣工，標志著中國扶貧基金會的國際化發展邁上了新的臺階。endprint

跨國企業越來越成為中國衛生外交發展的重要影響因素。在全球化深入發展、中國快速崛起和國際環境異常復雜的今天，跨國企業的海外活動和國家外交的互動關系從來沒有如此緊密。[12] 129跨國企業在賺取利潤、創造價值的同時，也有責任、有動力通過負責任的經營實踐和海外活動，為塑造中國良好的國家形象和推動中外關系發展作出貢獻。北京華立科泰醫藥有限責任公司在這方面進行了有益的嘗試和探索。該公司自成立以來一直致力于國際醫藥市場尤其是非洲醫藥市場的開拓，其生產的“科泰新”青蒿素，被世界衛生組織推薦為防治瘧疾有特效的新型藥品。臨床實踐證明，絕大多數非洲瘧疾患者連續3天服用“科泰新”后即可康復，這種藥尤其是對病死率最高的惡性瘧疾、腦型瘧疾有特效，治愈率高達97%，而且價格相對低廉，特別適合非洲貧困地區患者。英國《泰晤士報》曾經載文稱，“‘科泰新挽救了數百萬非洲人的生命”，是“來自中國的‘神藥，正在成為非洲人抵抗瘧疾的有力武器”。[13]近年來，我國領導人出訪非洲時曾多次選定“科泰新”作為高級禮品贈送給非洲人民。此外，華立科泰還努力承擔社會責任，積極回報當地社會，比如，在非洲招募本土員工，本土員工占到了員工總數的80%，而且給予他們充分的理解和尊重；在非洲設立華立醫藥獎學金，資助當地家境貧寒的醫學生完成學業；向偏遠、貧困地區捐贈款項和藥品等等。中國石油天然氣集團公司在蘇丹南部捐資修建黑格里醫院也是中國跨國企業提升企業形象、促進中非友誼的典型事例。上世紀90年代中期，在蘇丹實現了跨越式發展的中石油，秉承“互利雙贏、和諧發展”的合作原則，自覺履行經濟與社會責任，塑造了負責任國際大公司形象。它捐資修建的黑格里醫院對就診病人實行免費檢查并提供免費藥品。前來就診的病人絡繹不絕，常有當地人慕名從幾百公里外趕來看病。該醫院院長哈立德.貝拉勒曾介紹說，當地馬來熱、肺炎、瘧疾等熱帶疾病流行，在黑格里醫院建成以前，當地居民看病十分不便，很多人因此錯過了最佳就診時機，甚至因為得不到及時救治而失去了生命，現在，黑格里醫院每天可以救治250名到300名病人，挽救了許多人的生命。[14]31

非政府組織、跨國企業參與衛生外交可以發揮特殊的作用。衛生外交要真正產生影響，關鍵在于衛生外交的內容必須為外國民眾所接受和認同。非國家行為體是公民社會的重要代表，其非官方的身份往往被外國民眾解讀為更高的可信度和公信力，在開展衛生外交時，更容易得到外國民眾的認可，所以非國家行為體能夠更好地發揮吸引和感化的作用，更有助于提升衛生外交的實際效果。

三、加強中國全球衛生外交工作的幾點建議

中國的衛生外交事業經過幾十年的發展，取得了顯著的成就。然而，無論從全球衛生外交的發展趨勢，還是從受援國人民健康事業的需求來看，中國全球衛生外交還面臨問題和挑戰，需要采取有針對性的措施加以改進和調整。

一是進一步提升對全球衛生外交重要性的認識。歷史深刻地證明，衛生外交對于中國整體外交目標的實現、對于中國對外關系的改善經常能發揮特殊而重要的作用。中國領導人很早就認識到衛生問題對于外交工作的重要意義，并在外交實踐中有意識地加以運用，因而新中國衛生外交取得了很大的成就。

然而，隨著全球化的發展，全球公共衛生問題日益凸顯。面對深刻而復雜的衛生議題，西方國家陸續制訂了詳細的國家衛生戰略，并根據形勢的變化加以修改和調整，相比較而言，我國在這方面仍處于落后階段，衛生外交還沒有被提到國家戰略的高度加以對待，與中國其他活躍的外交形式相比，社會各界對衛生外交也缺乏應有的關注，其功能與作用的挖掘還有待深入。所以，建議從以人為本的思想出發，對衛生外交進行整體性的、更系統、更深入的思考和規劃，從國家戰略高度確立中國參與全球衛生戰略的目標、指導思想、手段、路徑等，這是當前中國開展和參與衛生外交的當務之急。[3]31

二是進一步加強對全球衛生外交人才的培養和遴選。目前，中國衛生外交不斷取得新的突破和進展，在單邊合作、雙邊合作、區域性合作、多邊國際合作等多層次的衛生合作領域發揮著越來越大的作用。同時，隨著中國經濟實力的不斷增強，國際社會希望中國更多地參與國際組織會議，在解決全球衛生問題中貢獻中國的智慧和經驗。這都需要大批既懂衛生又懂外交的復合型人才。但目前我國此類人才培養較為匱乏，后備力量嚴重不足。據了解，國內僅有一兩所學校確定或計劃開設全球衛生專業。而對在職人員的培訓，目前也只有衛生部聯合國際上的研究院開設了一些培訓班。[15]21為此，建議加強相關教育和培訓，引導受訓人員深化對衛生外交重要性的理解和認識，尤其要發揮任職國際衛生組織人士的指導與教育作用，幫助受訓人員學習并豐富衛生外交領域的知識與經驗，打牢全球衛生外交人才基礎。

此外，援外醫療隊員的遴選也是一個迫在眉睫的問題，隨著人民生活水平的提高以及老齡化社會的來臨，人民群眾對醫療衛生工作提出了更高的要求。但目前我國的醫療資源相對不足，東西部的差距以及城鄉間的不平衡更加劇了醫療資源的緊張程度，因此，在現有條件下，中國維持甚至擴大援外醫療隊的規模已難以為繼。但另一方面，大多數受援國屬欠發達國家，經濟狀況長期不佳，政府無力興建醫療設施、組織醫務人員培訓，無法滿足本國民眾的醫療需求，因此希望中國增派醫療隊員、擴大醫療隊規模。這樣，在中國日趨緊張的醫療資源與受援國不斷提高的醫療需求之間形成了一種供需矛盾。在這種情況下，中國醫療隊成員的遴選需要開拓思路、勇于嘗試。目前中國援外醫療隊成員基本上都是由衛生部負責派遣，還沒有采取招募志愿者的形式。建議參考并借鑒美國和平隊的組織結構，在醫學院校的碩士生、博士生中招募政治素質過硬、業務能力優良、外語水平較高的志愿者充實到中國援外醫療隊中去，以緩解援外醫療隊員不足的矛盾。

三是進一步強化非國家行為體的全球衛生外交參與力度。全球衛生外交的重要目標是塑造國家形象、傳播國家理念。而這一目標的實現，僅靠國家政府的力量是難以做到的，非國家行為體的廣泛參與和有力支持是必不可少的。endprint

在西方發達國家，非政府組織、跨國企業在衛生外交領域扮演著重要角色。以蓋茨基金會為例，近年來，該基金會在全球衛生方面的投入已經超過了世衛組織的年度預算，其在對非援助等全球衛生方面的預算也超過了不少國際組織。[15]20在我國的衛生外交體系中，盡管非國家行為體的作用在不斷增強，但非政府組織、跨國企業參與的深度和廣度比較有限，這就導致我國不能對衛生外交領域各種力量進行有效的整合，并充分發揮它們應有的作用。為此，中國應積極培養和發展中國的非國家行為體，一方面，政府應尊重它們的地位，聽取它們的建議，在實踐中，與它們相互配合，從而拓寬中國衛生外交的渠道。另一方面，我國的非國家行為體也要積極參與衛生外交，努力在國際舞臺上發出自己的聲音，形成自己的特色和優勢。

結語

隨著中國的崛起，中國的國際貢獻日益增多，國際社會對中國積極和正面的評價越來越多。但是，由于政治制度、意識形態、歷史文化傳統等方面的差異以及出于對中國迅速崛起的擔憂，一些外國政府和民眾開始散布“中國威脅論”“中國崩潰論”等論調，使中國的國際形象受到了影響。中非關系的發展就引發了部分西方媒體的惡意誹謗和指責，有關“新殖民主義”“資源掠奪”等說詞嚴重損害了中國的國際聲譽和國際形象，而且激起了少數非洲國家民眾對中國的敵視和不滿。為了扭轉不利局面，我國必須大力開展公共外交，通過心與心的溝通與交流，努力塑造良好的國家形象。

作為公共外交的重要組成部分，中國的衛生外交主要采取了對外醫療援助的方式。尤其是半個世紀以來，中國向非洲國家派遣了數千名醫療隊員，他們背井離鄉遠赴非洲，克服各種艱難困苦，堅持救死扶傷，為受援國人民的健康事業做出了巨大貢獻。他們的所作所為不僅贏得了受援國人民的民心，促進了中非人民的相互認知，而且還成為中國駁斥西方媒體指責的生動教材。積極有效的衛生外交不僅有利于推動中國與受援國關系的友好發展，更有利于樹立中國和平、友善和負責任大國的國際形象。所以，新形勢下應盡快研究和制訂國家全球衛生外交發展戰略，根據全球化時代衛生發展的需要，進一步壯大中國衛生外交各行為主體的力量，積極探索各行為主體相互配合、互相合作參與衛生外交的方式、方法，努力為全球衛生問題的解決做出更大的貢獻。

注 釋：

①“光明行”活動始于2003年，起初是為國內“老少邊窮”地區的白內障失明患者實施復明手術，自2010年開始該活動登陸非洲，先后為2000余名非洲白內障患者實施手術，幫助他們重見光明。

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作者簡介：趙海濱（1970-），男，漢族，山東濱州人，北京中醫藥大學副教授，博士，主要研究方向為國際關系、衛生外交。

金智學（1964-），女，北京中醫藥大學副教授，研究方向為中國近現代史。

榮文麗（1964-），女，北京中醫藥大學講師，博士，研究方向為中華人民共和國史、思想政治教育。

呂薇（1987-），女，北京中醫藥大學講師，博士，研究方向為中共黨史、中國近現代史。

（責任編輯：朱希良）endprint