尤溪縣林地保護利用規劃實施成效及修編必要性分析

陳杰+陳茂景+蔣宗好+吳以專+陳秀明+蔡曉麗

摘 要：該文在開展林地變更調查的基礎上，開展林地保護利用規劃修編工作，分析新形勢下林地和森林保護管理新要求，剖析林地保護管理中存在的問題，與有關土地調查成果和空間規劃進行有效對接。通過林地保護利用規劃修編，調整規劃目標，優化林地保護利用空間布局，合理安排開發利用和保護林地資源，提高規劃的科學性和可操作性，以適應區域經濟社會發展和生態環境建設的新形勢，推進尤溪縣生態文明建設和現代林業發展，并為全省下一輪編制林地保護利用規劃探索技術方法。

關鍵詞：林地保護利用；規劃修編；必要性；尤溪縣

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）24-0087-03

林地是國家重要的自然資源和戰略資源，是森林賴以生存與發展的根基，是林業發展和生態建設的載體，在維護國土生態安全、保障木材及林產品供給等方面具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位。黨的十八大和十八屆三中全會均對建設生態文明作出了全面部署，強調要健全自然資源資產產權和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。生態文明建設對新時期林業發展提出更高要求，賦予了林業前所未有的歷史使命，將保護利用林地、增加森林資源提高到了國家目標和戰略高度。

1 尤溪林業發展概況

尤溪縣位于福建省中部，林地面積居全省第二位，具有“八山一水一分田”的土地資源特征，是全國南方48個重點林業縣之一，也是福建省的傳統林區之一。隨著近年來城鎮化和工業化的加速推進，各項建設對土地的需求日益迫切，加上國家對耕地劃定“紅線”，耕地保護力度不斷加大，大量項目用地向林地轉移，林地保護遇到了巨大挑戰；另一方面，各地“多規合一”“空間規劃”等試點工作的展開，迫切需要厘清林地與其他土地的界線。

2 林地保護利用規劃實施成效

2.1 持續開展造林綠化，大力培育森林資源 原規劃實施6年來，全縣持續開展綠化造林，大力培育森林資源。生態尤溪建設成效顯著，人居環境得到全面改善，并成功創建“省級森林縣城”。全面推進綠色通道和城鄉綠化一體化建設，加快高速公路、國省道、縣鄉村公路、鐵路等交通路線及兩側一重山的造林綠化。至2016年，建設綠色村莊48個、建設綠色通道180km、建設綠色屏障67hm2。至2016年森林覆蓋率達74.5%，較2009年規劃初期的70.8%提高了3.7%。并圓滿完成省政府“十二五”期間下達的森林覆蓋率任務。

2.2 搞好林地占補平衡試點，大力保護林地資源 自國家林業局正式批準我縣開展林地占補平衡試點工作，尤溪縣搶抓機遇，強力推進改革進程，突出抓好補充林地的林權發證和補充林地的資源建檔工作，推進森林資源管理上檔次上水平。全縣共規劃落實各類可補充林地面積2695hm2，并全面完成外業調查工作；對已生長林木或已完成造林更新的可補充林地進行了確權登記發證，通過林地實施占補平衡，2014年以來新增林地1947hm2；對未生長林木或造林綠化的可補充林地，縣委縣政府召開專題會議進行部署，作為造林綠化任務下達到各鄉鎮，要求林權單位必須全面完成，確保森林資源保護、占補平衡試點工作和建設項目林地使用“三豐收”。

2.3 加強生態公益林管理，努力提升森林生態功能 原規劃實施6年來，從建設生態文明的戰略高度，全面推進生態公益林保護和建設，全面落實生態公益林管護責任，重點生態公益林保有量基本保持穩定，尤溪干流、一級支流一重山造林、補植和封山育林，同時從保護自然生態系統出發，進一步加強九阜山省級自然保護區、自然小區建設，對珍貴瀕危物種如水松等實施拯救，對名木古樹進行掛牌保護，保持生物多樣性。通過保護水源涵養林和水土保持林，實現了區域內林分結構合理。在保護現有植被的前提下，對馬尾松、杉木針葉純林進行林分改造，增加闊葉樹比重，穩定發揮生態功能。至2016年，全縣生態公益林面積達68831.67hm2，比2009年的68791.26hm2增加了40.41hm2。

2.4 提升林地生產力，努力增加森林蓄積量 至截止2016年，尤溪縣現有喬木林地總面積219896.2hm2，喬木林地總蓄積21543188m3，林地生產力達97.97m3/hm2，比2009年的85.08m3/hm2提升12.89m3/hm2；高于全國（90.89m3/hm2）、略低于福建省（100.2m3/hm2）平均水平。

2.5 落實天然林商業性采伐，加強天然林保護 根根據國家林業局《關于嚴格保護天然林的通知》和《關于切實加強“十三五”期間年森林采伐限額管理的通知》，以及“嚴格控制低產低效天然林改造，嚴禁對天然林實施皆伐改造，嚴禁天然林商業性采伐”的規定，尤溪縣采取以下措施切實加強天然林保護：一是從2016年起全面停止天然林的商業性采伐審批；二是加強天然林保護有關政策宣傳，引導林業企業外購原材料進行生產加工，打造“我家在景區”金名片；三是嚴格控制天然林起源變更，對要求小班起源變更的，必須提供5項完整材料，經縣森林資源管理站初審，設區市森林資源管理站復核，省森林資源管理總站審核，層層把好起源變更關，確保天然林面積不減少。至規定實施以來，尤溪縣僅因林地占用、受災等原因采伐審批天然林3.56hm2、蓄積量91.6m3。

3 林地保護利用規劃修編必要性

福建省尤溪縣林地保護利用規劃（2010—2020年）已實施6年，林地的基本情況發生了較大變化，此外“多規合一”“天然林禁伐”，全面生態文明建設等要求迫切需要對上述規劃進行修編，以更好地保護和利用尤溪縣的林地資源。

3.1 林地一張圖與國土一張圖差異，厘清工作難度大 由對于國土與林業工作重點不同，地類劃分標準各有側重，因此在“多規合一”過程中，林業與國土的差異最為突出。為盡量統一對比口徑，以雙方地類定義接近為原則，本文將國土地類劃分為有林地、灌木林、園地、其他林地、草地、非林地；將林業地類劃分為喬木林、竹林、經濟林、灌木林、其他林地、非林地（其中，喬木林不含喬木經濟林、灌木林不含灌木經濟林；經濟林面積為喬木經濟林面積與灌木經濟林面積之和）。通過地類歸并以期盡量在同一維度分析其差異所在。通過數據融合、空間疊加分析、變化提取等步驟，分析兩者間的異同獲得林業與國土地類差異表及歸并地類轉移矩陣（表1、表2）。endprint

尤溪縣林業、國土地類差異表中可以分析得出：尤溪縣林業數據與國土數據總圖面面積342198.2hm2，其中雙方一致的面積為306844.89hm2，占總面積的89.67%；雙方有爭議的面積為35353.3hm2，占總面積的10.33%。在雙方一致的面積中，雙方均認為是林地的土地面積為259350.18hm2，占總面積的75.79%，雙方均認為是非林地的土地面積為47494.71hm2，占總面積的13.88%；在雙方爭議的面積中，林業認為是林地國土不認為是林地的土地面積為24062.68hm2，占總面積的7.03%，林業不認為是林地國土認為是林地的土地面積為11290.62hm2，占總面積的3.3%。

3.2 建設用地需求迫切，林地定額管理難度大 根根據《省級林地規劃》，尤溪縣2011—2020年建設項目使用林地定額指標為795hm2。但隨著社會經濟的持續快速發展，城鎮化進程加快與新農村建設力度加大，交通、能源、城鎮基礎設施等各類建設用地勢必大量向林地轉移，林地保護壓力將不斷增大，占用征收數量不斷增加。自尤溪縣于2012年初提出開展林地占補平衡試點，著手探索建立占補平衡新機制到2014年8月國家林業局正式批準我縣開展林地占補平衡試點工作以來，項目建設征占用土地指標問題得到了切實有效的緩解。繼繼續實行林地占補平衡工作，將實現森林資源保護和經濟建設發展“雙贏”，促進百姓富、生態美。至2016年末，尤溪縣尚余可補充林地面積1447hm2，且通過持續開展造林綠化，并有相當數量邊遠地區農業用地正在實施退耕還林，交通不便的較偏遠地區山村正在實施群眾生態搬遷，部分生產生活建設用地也將被騰出，可補充林地挖掘潛力大，持續實施林地占補平衡試點，可確保尤溪縣林地保有量和森林覆蓋率不下降。

3.3 生態仍較脆弱，天然林保護制度有待進一步完善 雖當然尤溪縣生態公益林地面積達68831.67hm2（其中天然林32197.13hm2），占林地面積的24.32%，但生態公益林地的區位布局、樹種結構不盡合理，生態公益林在遠離城區的山區集中分布，而在一些人口密集的城鎮地區，生態公益林面積較小，分布稀少，造成了這些地區的生態質量下降、御災能力減弱。另外，林分質量不高且提升緩慢，功能不夠健全，一些生態脆弱區域被過度開發利用的現象依然存在，森林的生態功能和效益難以得到充分發揮，生態環境仍較脆弱，不能滿足區域經濟社會可持續發展對生態環境建設的要求。此另外，隨著天然林商業性采伐禁止的全面落實，天然林得到切實保護，對維護國家生態安全，促進生態文明建設發揮了顯著作用。但尤溪縣集體所有天然林中的用材林林木產權多數都已明晰到戶或由個人出資受讓購買，并持有林權證；禁伐后林木經營自主權、處置權和經濟利益沒有給予補償或補助而受到損害，林木資產歸“零”，嚴重影響業主護林積極性，資源保護壓力很大。

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