央地事權(quán)劃分爭議解決的法律程序路徑
——以協(xié)商程序制度為中心

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430073)

在財(cái)稅體制改革上升至“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度的時(shí)代背景下，重構(gòu)我國央地事權(quán)劃分體系作為理順央地財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，逐漸成為學(xué)界與政界的共識(shí)。在此背景下，國務(wù)院于2016年8月頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號(hào))(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。作為中央與地方財(cái)政關(guān)系張力的必然結(jié)果，央地事權(quán)劃分爭議客觀存在。如何有效化解央地事權(quán)劃分爭議成為決定央地事權(quán)劃分改革成敗的關(guān)鍵所在。《指導(dǎo)意見》首次提出，“中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分爭議由中央裁定”。以之為規(guī)引，建立科學(xué)有效的央地事權(quán)劃分爭議解決機(jī)制就成為我國事權(quán)劃分改革進(jìn)程中的重要節(jié)點(diǎn)。

所謂“事權(quán)”，指的是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。所謂“爭議”，就是對某一價(jià)值物的相互沖突的主張或要求的狀態(tài)。結(jié)合來看，事權(quán)劃分爭議就是不同層級的政府對事權(quán)職責(zé)如何在相互之間配置所產(chǎn)生的相互沖突的主張和要求的狀態(tài)。這種沖突的狀態(tài)，既可能出現(xiàn)在事權(quán)劃分過程中，也可能產(chǎn)生于事權(quán)實(shí)施過程中，因而存在事權(quán)劃分過程中的爭議與事權(quán)實(shí)施過程中的爭議之分。本文也主要是基于這種劃分認(rèn)知來展開分析論證。

與目前學(xué)界熱衷于從實(shí)體上為事權(quán)劃分厘定清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)不同，本文側(cè)重于從法律程序的視角，展開對央地事權(quán)劃分爭議解決機(jī)制的設(shè)計(jì)與論證。本文并不否認(rèn)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)在解決事權(quán)劃分爭議過程中所具有的基礎(chǔ)性地位與規(guī)范性價(jià)值，但也認(rèn)為在事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)抽象、模糊甚至缺失的中國語境下，事權(quán)劃分爭議解決的程序制度具有無可替代的重要價(jià)值，或可成為央地事權(quán)劃分法治化的重要突破口。并在比較不同程序制度之優(yōu)劣的基礎(chǔ)上，提出了央地事權(quán)劃分爭議解決的協(xié)商程序制度。

一、央地事權(quán)劃分爭議解決的程序路徑之提出

事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是央地事權(quán)劃分規(guī)范化的前提和基礎(chǔ)，也是央地事權(quán)爭議解決的邏輯起點(diǎn)。構(gòu)建合理而明確的事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)一直以來是中國學(xué)界的不懈追求。

(一) 央地事權(quán)劃分的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)及其問題

縱觀學(xué)界對事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)的研究，可以大致分為財(cái)政聯(lián)邦主義者的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法學(xué)學(xué)者的法律標(biāo)準(zhǔn)。事權(quán)劃分的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)以公共產(chǎn)品分層理論為基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代政府的基本職能是向社會(huì)提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，而具體的公共產(chǎn)品應(yīng)由哪一層級的政府提供則由該公共產(chǎn)品的層次性和不同層級政府的基本職能優(yōu)勢所決定。一般而言，地方政府利用更加接近居民的地利之便，享有信息優(yōu)勢，而中央政府則更具有宏觀視野，能夠消化具有較大外部性的事物。因而，地方更適合承擔(dān)信息偏在嚴(yán)重、外部性較小，分散配置對整體有增益效應(yīng)的事權(quán)；而中央政府則更適合承擔(dān)信息處理簡單、外部性較大，分散配置對整體利益損害較大的事權(quán)。因此，可根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和效用溢出程度，將其分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，依次分屬于中央事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)和地方事權(quán)[1](17-21)。由此不難概括出，事權(quán)劃分的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)具體包括三項(xiàng)內(nèi)容，即受益范圍、信息復(fù)雜性和外部性。事權(quán)劃分的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)以公共產(chǎn)品的供給效率為基本價(jià)值導(dǎo)向，為層級政府之間的事權(quán)劃分提供了基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)。但效率導(dǎo)向下形成的事權(quán)劃分格局不可避免地要受到公平正義等現(xiàn)代法治理念的拷問。由此，法學(xué)學(xué)者提出了矯正事權(quán)劃分經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的法律標(biāo)準(zhǔn)，包括形式法定與實(shí)質(zhì)法定兩個(gè)方面的內(nèi)容。形式法定要求事權(quán)劃分法定，具有穩(wěn)定性，內(nèi)部體系和諧。實(shí)質(zhì)法定要求事權(quán)劃分須有助于實(shí)現(xiàn)公平正義之法價(jià)值，即事權(quán)劃分結(jié)果須能促進(jìn)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，以及一國之內(nèi)不同地域之間基本公共服務(wù)的均等化。由此推之，關(guān)乎基本公平正義、需要實(shí)現(xiàn)均等化的事權(quán)應(yīng)該向上匯集，由較高層級的政府乃至中央政府行使。事權(quán)劃分的法律標(biāo)準(zhǔn)具有矯正功能，可基于公平正義之法價(jià)值對經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)出之事權(quán)劃分格局加以適當(dāng)調(diào)整[2]。

事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)作為事權(quán)劃分法治化、規(guī)范化的前提和基礎(chǔ)，作為事權(quán)劃分爭議解決的基本準(zhǔn)則，在理論邏輯上并無疑義。然而，就中國而言，單純借由厘定事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的方式實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分的規(guī)范化與劃分爭議的有效解決，至少存在以下兩個(gè)方面的問題：

一方面，事權(quán)劃分的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)包括原則性標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則性標(biāo)準(zhǔn)兩種類型。就現(xiàn)實(shí)而言，當(dāng)前所提出的事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，無論是作為經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的“受益范圍”“外部性”“信息復(fù)雜性”，還是作為實(shí)質(zhì)法定標(biāo)準(zhǔn)的“公平正義”“基本公共服務(wù)均等化”等，在本質(zhì)上都是高度抽象的原則性標(biāo)準(zhǔn)，而準(zhǔn)則性較強(qiáng)的規(guī)則性標(biāo)準(zhǔn)則因一直“難產(chǎn)”而處于極度匱乏的狀態(tài)。當(dāng)前學(xué)界所謂事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上都是一些高度抽象、缺乏直接可操作性的指導(dǎo)原則。而高度抽象化的原則性標(biāo)準(zhǔn)無法與具體的事權(quán)產(chǎn)生直接的線性對應(yīng)關(guān)系，需要主體作進(jìn)一步的事實(shí)判斷，甚至是價(jià)值判斷。而事實(shí)判斷，尤其是價(jià)值判斷的主觀性，使得在既定的實(shí)體劃分標(biāo)準(zhǔn)之下，眾多利益相關(guān)主體難以推導(dǎo)出相同的事權(quán)劃分結(jié)論。一言以蔽之，單純厘定實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的事權(quán)劃分路徑，將因?yàn)橐?guī)則性標(biāo)準(zhǔn)的匱乏而導(dǎo)致爭議在所難免，且難以在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我破解。

另一方面，事權(quán)劃分具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的本質(zhì)需求，與事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的確定性之間存在著不可調(diào)和的沖突。一國具體的事權(quán)劃分實(shí)踐受制于各種條件和因素，某些事權(quán)只有在條件逐漸成熟時(shí)才能夠明確收歸中央或者劃歸地方[3]。換言之，應(yīng)然狀態(tài)下的事權(quán)劃分是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，需要相對靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這一論斷也得到了國家政策層面的肯認(rèn)，《指導(dǎo)意見》提出“財(cái)政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”，將“建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”作為推進(jìn)央地事權(quán)劃分改革的重要內(nèi)容。誠然，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)在解決央地事權(quán)劃分爭議過程中具有一定的規(guī)范性價(jià)值，既可以在一定程度上防杜事權(quán)爭議之出現(xiàn)，又能夠在事權(quán)爭議出現(xiàn)后提供裁定的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。然而，如上所述，事權(quán)劃分是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，而作為規(guī)范的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)及其推導(dǎo)出的事權(quán)劃分格局是穩(wěn)定不變的。質(zhì)言之，事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整的需求與事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性之間，存在著不可調(diào)和的沖突，事權(quán)劃分的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)徒身無法滿足事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整的需要，而須同時(shí)有其他途徑作為輔助。

(二) 事權(quán)劃分爭議解決的程序路徑之價(jià)值

正如托克維爾所言，“要想事先用一個(gè)準(zhǔn)確而全面的方法把分享主權(quán)的兩個(gè)政府的權(quán)限劃分開來，那是不可能的，誰能遇見一個(gè)國家一切生活細(xì)節(jié)呢？”[4](127)法律的空缺結(jié)構(gòu)、實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的抽象性[5](134)、事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整需求，決定了單純借由厘定實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的方式來達(dá)致事權(quán)劃分格局法治化的目標(biāo)，并不具有現(xiàn)實(shí)性。央地事權(quán)劃分規(guī)范化、法治化之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須開拓新的路徑。而正當(dāng)法律程序或可以有效破解實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)現(xiàn)央地事權(quán)劃分規(guī)范化以及央地事權(quán)劃分爭議有效解決時(shí)所面對的難題。法律程序的價(jià)值至少體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

其一，法律程序能夠從根源上化解事權(quán)劃分中出現(xiàn)的爭議。央地事權(quán)劃分法治化的進(jìn)程，在本質(zhì)上是一個(gè)不斷消解央地雙方事權(quán)劃分爭議的過程。只有合理吸納央地雙方的利益訴求，才能夠真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分結(jié)果的合理化、科學(xué)化與規(guī)范化。就事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)過程而言，任何事權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)都是央地雙方政治現(xiàn)實(shí)與利益博弈的結(jié)果。如何在這個(gè)過程中有效協(xié)調(diào)央地雙方的利益偏好與價(jià)值判斷，就成為事權(quán)劃分結(jié)果科學(xué)合理與否的關(guān)鍵所在。而在一定條件下，把價(jià)值問題轉(zhuǎn)化為程序問題來處理是打破政治僵局的一個(gè)明智的選擇[6](17)。前文述及，事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)所面臨的難題之一是規(guī)則性不夠而無法完全避免不同主體對特定事權(quán)歸屬的不同價(jià)值判斷。換言之，既有的原則性標(biāo)準(zhǔn)只能在一定程度上限縮發(fā)生劃分爭議的事權(quán)范圍，而不能完全避免不同主體基于對實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的不同認(rèn)知而產(chǎn)生的事權(quán)劃分爭議。法律程序則著眼于協(xié)調(diào)導(dǎo)致爭議產(chǎn)生的不同主體的利益偏好與價(jià)值判斷，因而能夠從根源上解決央地事權(quán)劃分過程中所存在的爭議。

其二，法律程序的反思性整合特征與事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整之本質(zhì)需求存在著結(jié)構(gòu)性的耦合。程序的本質(zhì)特點(diǎn)是過程性和交涉性，法律程序即是交涉過程的制度化。在法律程序里，事情的重點(diǎn)不再是經(jīng)由法律程序所得出的結(jié)論，而是誰按照什么手續(xù)來作出決定的問題的決定[6](32-33)。即程序反而求諸自身的結(jié)構(gòu)具有反思性[7](234)。通過正當(dāng)法律程序的制度安排，程序的參與主體能夠在程序過程中表達(dá)自身利益訴求，并為自身的利益主張進(jìn)行說理性辯護(hù)。央地雙方通過具有過程性和交涉性的程序制度安排，能夠?qū)⑹聶?quán)劃分所關(guān)涉的各種利益關(guān)系相對完整地呈現(xiàn)出來，而最終的事權(quán)劃分決定則建立在對雙方利益訴求與說理信息進(jìn)行反思的基礎(chǔ)之上，帶有一定的整合性。換言之，央地事權(quán)劃分爭議通過制度化的程序性過程，最終的事權(quán)配置極有可能在反思性整合的基礎(chǔ)上獲得結(jié)果上的改變，從而適應(yīng)事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整的需要。同樣，針對隨社會(huì)客觀條件的變化而新出現(xiàn)的事權(quán)①，也可以通過法律程序的反思性整合過程得到妥適的安排。

其三，法律程序可以保障經(jīng)由法律程序?qū)С龅氖聶?quán)劃分格局得到切實(shí)履行。通過事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)推導(dǎo)出的央地事權(quán)劃分格局，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中往往得不到有效的遵守與執(zhí)行，存在“上有政策、下有對策”的異化現(xiàn)象。這種異化現(xiàn)象既可能源于事權(quán)劃分決定者恣意曲解事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致事權(quán)劃分違背實(shí)踐理性，難以付諸實(shí)施；也可能導(dǎo)因于決定者知識(shí)理性匱乏，無法在具體事權(quán)的劃分上作出理性的選擇。而與之相對，法律程序可以限制作為相對強(qiáng)勢主體的中央政府在事權(quán)劃分過程中的恣意妄為。同時(shí)，通過公開決定過程，發(fā)現(xiàn)并糾正決策過程中的錯(cuò)誤，而且法律程序可以創(chuàng)造根據(jù)信息資料進(jìn)行自由對話的條件和氛圍，保證各種觀點(diǎn)和方案得到充分考慮，實(shí)現(xiàn)理性選擇。更為重要的是，程序具有“作繭自縛”的效應(yīng)，程序參加者在程序過程中會(huì)越來越受到“程序上的過去”的束縛[6](23-31)，央地雙方很難抗拒通過正當(dāng)法律程序所產(chǎn)生的爭議處理結(jié)果，從而保障經(jīng)由程序推導(dǎo)出的事權(quán)劃分格局得到央地雙方的自覺遵守。

此處還需再強(qiáng)調(diào)的是，提出央地事權(quán)劃分爭議解決的法律程序路徑，并不是要否認(rèn)事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的重要價(jià)值，更不是要以爭議解決程序替代事權(quán)劃分的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。就兩者的應(yīng)然關(guān)系而言，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)對事權(quán)爭議的解決應(yīng)當(dāng)具有決定性作用，法律程序只能在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)框定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。而就中國的現(xiàn)實(shí)而言，由于規(guī)則性標(biāo)準(zhǔn)的“難產(chǎn)”，所謂事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上只是規(guī)范性較弱的原則性標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，事權(quán)劃分實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與爭議解決程序兩者間的關(guān)系會(huì)產(chǎn)生異變，事權(quán)劃分爭議解決程序的價(jià)值與地位會(huì)得到極大的提升，它可以擔(dān)綱起原則性標(biāo)準(zhǔn)與具體事權(quán)之間的橋梁作用，填充消弭抽象的原則性標(biāo)準(zhǔn)與具體事權(quán)之間的鴻溝。而且，前已述及，經(jīng)由法律程序達(dá)致的爭議解決結(jié)果本身往往具有一定的合理性與拘束力，從而可以上升為同類事權(quán)劃分的規(guī)則性標(biāo)準(zhǔn)。在此意義上，事權(quán)劃分爭議解決程序可以作為事權(quán)劃分規(guī)則性標(biāo)準(zhǔn)的“順產(chǎn)”機(jī)制，而這正是在中國語境下提出央地事權(quán)劃分爭議解決的法律程序路徑最為重要的價(jià)值和意義。

二、司法機(jī)制抑或協(xié)商程序：央地事權(quán)劃分爭議解決的制度抉擇

事權(quán)劃分改革的核心要義在于有效解決央地之間在事權(quán)劃分上的爭議，爭議的解決則依賴于契合事權(quán)劃分特性的程序機(jī)制。就現(xiàn)實(shí)而言，我國當(dāng)前奉行的是行政性財(cái)政分權(quán)模式，央地事權(quán)劃分爭議也由行政方式予以解決。由于央地內(nèi)部行政程序中嚴(yán)格的等級性和服從性，中央政府在爭議解決中占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位，從而難免傾向于從自身利益出發(fā)作出爭議處理決定。而迫于行政程序服從性的地方政府在形式上接受中央單方處理決定的同時(shí)，往往傾向于在實(shí)踐中運(yùn)用自身所控制的資源抵制事權(quán)劃分結(jié)果的施行。這也是我國當(dāng)前“上有政策、下有對策”之央地事權(quán)關(guān)系困境形成的最為根本的原因。為破解困境，必須構(gòu)建新的事權(quán)劃分爭議解決機(jī)制。

(一) 央地事權(quán)劃分爭議解決的司法機(jī)制及其局限性

《指導(dǎo)意見》提出，“中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分爭議由中央裁定”。從文義解釋來看，作為解決爭議方式的“裁定”具有濃厚的司法色彩，而作為解決爭議主體的“中央”，又沒有限定為中央人民政府(國務(wù)院)，存在其他中央國家機(jī)關(guān)作為爭議解決主體的可能性空間。為此，不免有學(xué)者推而論之地得出《指導(dǎo)意見》意圖在我國建立央地事權(quán)劃分爭議司法解決機(jī)制的結(jié)論。事實(shí)上，建立央地事權(quán)劃分爭議的司法解決機(jī)制一直以來也是許多學(xué)者的理想追求[8-11]。而本文基于以下方面的原因，并不認(rèn)為司法解決機(jī)制是適合我國國情之需要的央地事權(quán)劃分爭議解決程序。

從國情現(xiàn)實(shí)來看，央地事權(quán)劃分爭議司法解決機(jī)制在中國語境下的可行性，不無疑義。一方面，央地事權(quán)劃分爭議司法解決機(jī)制的有效運(yùn)行需要特定的條件，即司法機(jī)關(guān)具有足夠的權(quán)威，能夠在央地事權(quán)爭議審理的過程中公正地不受外界干擾地進(jìn)行審判活動(dòng)，且最終的審判結(jié)果對央地雙方都具有約束力。然而，受制于歷史和傳統(tǒng)，在中國的權(quán)力分配格局下，司法權(quán)處于弱勢的地位是不爭的事實(shí)。司法權(quán)對于行政權(quán)的依附性在改革開放的進(jìn)程中雖然有所改善，卻并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展[12]。在此背景下，顯然不能期望司法機(jī)關(guān)能夠“挺直腰板”，完全客觀公正地對最高國家行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的事權(quán)沖突作出客觀公正的判決。另一方面，法律對央地事權(quán)劃分已經(jīng)作出明確而合理的規(guī)定，是司法解紛機(jī)制有效運(yùn)行的前提條件。法律沒有對央地事權(quán)作出劃分或者劃分不明確，司法機(jī)關(guān)的解紛行為就會(huì)缺乏依據(jù)；法律對央地事權(quán)的劃分不合理，則會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)的解紛行為失去實(shí)質(zhì)意義。許多事權(quán)爭議本就導(dǎo)因于既有事權(quán)劃分的不合理，而根據(jù)不合理的事權(quán)劃分規(guī)范作出的事權(quán)爭議判決，只能是對不合理的事權(quán)劃分格局的確認(rèn)，從而使問題回到原點(diǎn)。而我國事權(quán)劃分法律規(guī)范匱乏，僅表現(xiàn)為《憲法》第3條第4款②“兩個(gè)積極性”的原則性規(guī)定及其他少量個(gè)別性的規(guī)定，大量的事權(quán)劃分是由最高行政機(jī)關(guān)在事權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中通過相機(jī)抉擇機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。而且，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的事權(quán)劃分格局不盡合理，存在大量的同質(zhì)化事權(quán)，地方政府承擔(dān)了過多的事權(quán)責(zé)任[2]。以之作為司法機(jī)關(guān)裁判央地事權(quán)劃分爭議的依據(jù)，顯然不具有可行性。

從政制構(gòu)造來看，我國是單一制中央集權(quán)國家，在中央與地方的關(guān)系上主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)(全國人大與地方人大)之間的關(guān)系與行政機(jī)關(guān)(國務(wù)院與地方人民政府)之間的關(guān)系兩個(gè)方面的內(nèi)容。依據(jù)憲法和相關(guān)組織法的規(guī)定，央地權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種監(jiān)督關(guān)系，主要是全國人大監(jiān)督地方各級人大，而行政機(jī)關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即全國地方各級人民政府從屬于國務(wù)院，接受其領(lǐng)導(dǎo)。由此觀之，我國的地方行政區(qū)域迥然不同于聯(lián)邦制國家的州或邦，也不同于實(shí)行地方自治的單一制國家之地方自治單位，從而不具有大陸法系傳統(tǒng)法理論上的獨(dú)立公法人地位[13]。而觀之以司法方式解決央地權(quán)限爭議的國家，地方的獨(dú)立公法人地位是其共同的屬性和前提條件。原因在于，按照通說，央地權(quán)限爭議司法解決機(jī)制是以行政訴訟的方式進(jìn)行的，而地方具有獨(dú)立公法人地位是其能夠具備行政訴訟主體資格的前提。在我國當(dāng)前的政制框架下，地方在很大程度上是中央派出機(jī)關(guān)性質(zhì)的政治組織，不同于一般意義上的地方自治團(tuán)體，不具有獨(dú)立公法人地位，從而不具有獨(dú)立的行政訴訟主體資格。在此條件下施行央地事權(quán)劃分爭議司法解決模式，將會(huì)導(dǎo)致理論邏輯上的矛盾與混亂。因此，央地事權(quán)劃分爭議的司法解決模式必須以改造我國當(dāng)前的政制模式、塑造地方獨(dú)立的公法人地位為前提條件，而這雖在理論上具有可行性，但于實(shí)踐而言，將是一場費(fèi)時(shí)耗力的政治與法律改革，在短時(shí)期內(nèi)不具有可期待性。

從司法屬性來看，央地事權(quán)劃分司法解決機(jī)制所能夠解決的事權(quán)爭議范圍，具有很大的局限性。事權(quán)劃分爭議涵蓋的維度范圍非常廣泛，根據(jù)出現(xiàn)爭議時(shí)間點(diǎn)不同，可以分為事權(quán)劃分過程中的爭議和事權(quán)實(shí)施過程中的爭議。前者指的是，對某一具體事權(quán)在確定配置給中央或地方的決策過程中所出現(xiàn)的爭議。后者則是指在既定事權(quán)劃分確定之后，實(shí)施過程中對事權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的理解與訴求，進(jìn)而出現(xiàn)的爭議。而且，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)理性可知，事權(quán)劃分過程中爭議的合理化解能夠有效避免事權(quán)實(shí)施過程中爭議的發(fā)生。另外，根據(jù)司法的基本品質(zhì)，“政治問題不審查”是一項(xiàng)基本的限制性原則[14]。司法解紛只能針對法律問題，而不能適用于政治問題。然而，事權(quán)劃分過程中出現(xiàn)的爭議體現(xiàn)為各方主體的利益博弈，在性質(zhì)上屬于政治爭議的范疇，不屬于司法解紛的范圍。在中國的現(xiàn)實(shí)語境下，大量的事權(quán)劃分過程中的爭議才是高懸于事權(quán)劃分改革進(jìn)程中的“達(dá)摩克利斯之劍”。無法解決事權(quán)劃分過程中的爭議，注定了司法解紛程序不能作為我國央地事權(quán)劃分爭議的解決機(jī)制。

(二) 央地事權(quán)劃分爭議解決的協(xié)商程序及其優(yōu)越性

重新酌量《指導(dǎo)意見》提出的央地事權(quán)劃分爭議處理方式的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，“裁定”并不必然指向司法程序。實(shí)際上，通過一定法律程序得出爭議處理結(jié)果的方式，皆可謂之為“裁定”③。《指導(dǎo)意見》提出“裁定”作為爭議處理的方式，意在強(qiáng)調(diào)央地事權(quán)劃分爭議的解決必須經(jīng)過正當(dāng)法律程序的過程，而不是將其限定為司法解紛程序。結(jié)合上文之論述，我國應(yīng)該尋求建立一種以協(xié)商程序?yàn)橹行牡难氲厥聶?quán)劃分爭議解決機(jī)制。

協(xié)商民主在本質(zhì)上是一種以憲法為中心的程序民主[15]，是一個(gè)由公正的程序所組成的理想化進(jìn)程，在這個(gè)進(jìn)程中，協(xié)商參與者為了解決政治沖突而從事著理性的辯論[16]。作為一種決策形式的協(xié)商民主④，在解決央地事權(quán)劃分爭議方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢。

首先，從制度屬性來看，協(xié)商程序能夠化解的事權(quán)爭議范圍具有廣泛性。協(xié)商民主源于對自由民主理論下競爭性選舉之聚合民主機(jī)制的批判[17]。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)通過政治共同體成員公共討論和批判性的審議產(chǎn)生具有集體約束力的公共政策的過程[18]，即協(xié)商民主可以通過容納全部共同體成員利益偏好來獲得政治決策的合法性。由此可見，協(xié)商民主產(chǎn)生于自由民主政治的合法性危機(jī)，擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)不同利益群體的政治爭議進(jìn)而達(dá)成一致性共識(shí)的使命。換言之，央地事權(quán)劃分過程中的爭議作為一種政治爭議，其化解本質(zhì)上屬于協(xié)商民主的功能范圍。而事權(quán)實(shí)施過程中的爭議，貌似具有法律爭議的外表，實(shí)則或是事權(quán)劃分過程中爭議的延續(xù)，或是央地一方基于客觀條件的變化而對既有事權(quán)劃分格局提出的挑戰(zhàn)，其政治性大于法律性，相較于司法程序，依然更適合于通過央地之間的協(xié)商程序予以解決。

其次，從制度理念來看，協(xié)商程序的開放性理念能夠滿足地方參與中央決策的需要。改革開放以來，隨著“放權(quán)讓利”改革的進(jìn)行和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方作為利益主體的輪廓日漸顯現(xiàn)，多元社會(huì)利益格局悄然形成[19]。欲使地方在新的利益格局下與中央“心往一處想、勁往一處使”，避免出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，中央政府必須摒棄單一制中央集權(quán)國家依憑政治威權(quán)解決事權(quán)劃分爭議的傳統(tǒng)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)充分融入地方的利益因素[10](84-85)。在地方參與中央決策的制度化途徑付之闕如的條件下，諸如“駐京辦”這類中國特色的非制度化渠道便會(huì)屢禁不絕[20]。協(xié)商民主能夠提供一種允許地方參與中央決策的開放性機(jī)制。而且，協(xié)商民主堅(jiān)持給予弱勢群體一個(gè)公平的發(fā)言權(quán)并在他們提出良好理由時(shí)采取行動(dòng)，具有迫使中央政府放棄對于爭議解決結(jié)果控制的功能[21](213)。地方能夠借由公正合理的協(xié)商程序表達(dá)利益訴求，并求助“更好觀點(diǎn)的力量”影響最終的央地事權(quán)劃分格局。

再次，從制度效果來看，經(jīng)由協(xié)商程序產(chǎn)生的事權(quán)劃分爭議解決方案更容易在事權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中得到落實(shí)。協(xié)商民主能夠充分發(fā)揮理性的作用，它的一個(gè)重要的優(yōu)點(diǎn)就在于，致力于使理性凌駕于權(quán)力之上，觀點(diǎn)之所以被采納，不是因?yàn)樽钣杏绊懥Φ睦嫒〉昧藙倮歉鞣皆趦A聽和審視相關(guān)理由之后，共同認(rèn)可該觀點(diǎn)的正當(dāng)性[22](23)。即通過協(xié)商程序所產(chǎn)生的央地事權(quán)爭議解決方案是央地雙方所達(dá)成的一致性共識(shí)。這種共識(shí)雖然不是央地雙方最根本的利益偏好，卻是經(jīng)過理性思考后所能夠一致接受的方案，因而也就更容易在實(shí)踐中得到各方的自覺履行。

最后，從制度環(huán)境來看，協(xié)商程序解決央地事權(quán)劃分爭議的優(yōu)越性還根源于我國既有的政治文化資源。協(xié)商理念在中國具有深厚的傳統(tǒng)，最早可溯源至傳統(tǒng)政治文化中的“和合”思想，“和而不同”“禮之用、和為貴”等皆是該政治理念的闡發(fā)。在此政治文化的孕育之下，中國古代雖然實(shí)行的是君主專制制度，非平等主體間無民主可言，但體現(xiàn)協(xié)商理念的行為依然存在于策士、諫議等制度之中[22](160)。建國初期，毛澤東在《論十大關(guān)系》中就如何處理好中央與地方的關(guān)系時(shí)，提出“顧全大局，互助互讓”的基本原則，并進(jìn)一步明確提出“我們要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令”[23](31-32)。“互助互讓”“商量辦事”都蘊(yùn)含著濃厚的通過協(xié)商機(jī)制協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的理念。時(shí)至今日，協(xié)商民主更是成為中國共產(chǎn)黨的重要執(zhí)政理念和民主制度形式，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“加強(qiáng)社會(huì)主義民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”；而2015年1月5日發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對協(xié)商民主制度建設(shè)作出了全面的部署。同時(shí)，根據(jù)學(xué)者的觀察，中國的央地關(guān)系在實(shí)際運(yùn)作中也體現(xiàn)著濃厚的協(xié)商運(yùn)作機(jī)理。伴隨著改革開放過程中的政府簡政放權(quán)，中國的央地關(guān)系逐漸形成了以強(qiáng)制、談判和互惠為基本運(yùn)行機(jī)制的行為聯(lián)邦制[24]。強(qiáng)制意味著問責(zé)性，談判是協(xié)商機(jī)制的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作的程序要求，互惠則是協(xié)商能夠達(dá)成一致性的前提條件。換言之，中國央地關(guān)系運(yùn)作的實(shí)際過程，基本上滿足了協(xié)商民主論者所描述的協(xié)商產(chǎn)生公平協(xié)議所需要的三個(gè)基本原則，即“互惠性、公共性和問責(zé)性”[25](52)。

由此觀之，無論是我國的政治文化傳統(tǒng)，亦或是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，還是改革開放以來中央與地方關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作，都蘊(yùn)含著協(xié)商化解沖突的基本理念。雖然這種協(xié)商是非規(guī)范化的和非制度化的，但無疑將能夠?yàn)槲覈氲厥聶?quán)劃分爭議協(xié)商解決法律制度的構(gòu)建提供政治和文化資源。

三、央地事權(quán)劃分爭議解決的協(xié)商制度建構(gòu)

程序性是協(xié)商民主的基本內(nèi)涵，協(xié)商結(jié)果的質(zhì)量在很大程度上取決于協(xié)商程序設(shè)計(jì)之優(yōu)劣[26]。理想的協(xié)商是一個(gè)由公正的程序所組成的理想化進(jìn)程，為保障進(jìn)程的連續(xù)性、公平性與可控性，必須將協(xié)商程序法律化、制度化。中國雖然已有正式的政協(xié)制度和非正式的協(xié)商實(shí)踐，但構(gòu)建制度化、規(guī)范化的央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決機(jī)制，并使之有效運(yùn)轉(zhuǎn)，仍然是一個(gè)全新的課題，亟需學(xué)理上的研究與建構(gòu)。

(一) 事權(quán)劃分爭議協(xié)商論壇的平臺(tái)設(shè)置

根據(jù)博拉·坎拉二元協(xié)商模式理論，協(xié)商活動(dòng)由結(jié)構(gòu)性社會(huì)學(xué)習(xí)和政策制定兩個(gè)相互獨(dú)立的階段組成，一個(gè)成功的協(xié)商過程需要一個(gè)能夠?yàn)閰f(xié)商參與者提供一起實(shí)踐社會(huì)學(xué)習(xí)和政策制定機(jī)會(huì)的相互交流的平臺(tái)[27]。換言之，央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決機(jī)制首先需要建構(gòu)一個(gè)容納中央與地方進(jìn)行協(xié)商的平臺(tái)。

《指導(dǎo)意見》明確提出“中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分爭議由中央裁定”。從釋義學(xué)的角度而言，該規(guī)定中存在兩個(gè)“中央”的表述，其內(nèi)涵實(shí)際上有所區(qū)別。第一個(gè)“中央”是語法上的省文，其完整表述應(yīng)為“中央財(cái)政事權(quán)”，因此，此處的“中央”是作為財(cái)政事權(quán)承擔(dān)主體的中央。而結(jié)合財(cái)政事權(quán)的事物屬性，第一個(gè)“中央”指國務(wù)院，當(dāng)屬無疑。而第二個(gè)“中央”語出“中央裁定”，與《憲法》第3條第4款“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，……”的表述一脈相承，更強(qiáng)調(diào)一種抽象層面上對央地財(cái)政事權(quán)劃分爭議解決的主導(dǎo)地位，而并未特指某一國家機(jī)關(guān)。換言之，在既有的憲政體制框架下，具體由哪一中央國家機(jī)關(guān)代表“中央”解決央地事權(quán)劃分爭議，在排除了司法機(jī)關(guān)的條件下，仍存有最高行政機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)兩種選擇⑤。綜合來看，在全國人大常委會(huì)之下設(shè)置專門委員會(huì)性質(zhì)的“央地關(guān)系委員會(huì)”

⑥作為央地事權(quán)劃分爭議的協(xié)商平臺(tái)是較為理想的選擇。原因在于，中國人大制度的運(yùn)作邏輯本身具有一定的協(xié)商性質(zhì)，無論是建國初期政治協(xié)商會(huì)議代行權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，還是現(xiàn)今人大與政協(xié)組成的“兩會(huì)”機(jī)制，都旨在將最高權(quán)力機(jī)關(guān)的決策建立在充分的協(xié)商基礎(chǔ)之上[28]。而且，相較于國務(wù)院，全國人大的組成人員大多來自地方，因而受到中央權(quán)力干預(yù)的可能性要小，地方利益的表達(dá)相對更加順暢，從而有利于央地之間就事權(quán)劃分爭議展開充分的協(xié)商。此外，央地事權(quán)劃分爭議產(chǎn)生的深層次的或稱之為根本上的原因在于立法上的缺陷，或是立法對央地事權(quán)劃分不清、界定不明；或是立法對某項(xiàng)事權(quán)劃分的不科學(xué)、不合理，超出一方的實(shí)際財(cái)政能力；或是針對某一具體事權(quán)沒有任何法律予以劃分，出現(xiàn)了立法盲點(diǎn)[29]。既然央地事權(quán)劃分爭議根源于立法上的缺陷，無疑需要經(jīng)由立法機(jī)關(guān)予以因應(yīng)解決。全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)也是我國的最高立法機(jī)關(guān)，在其之下構(gòu)建解決央地事權(quán)劃分爭議的協(xié)商平臺(tái)，符合法治運(yùn)作的基本邏輯。

誠然，協(xié)商民主理想的特征之一是要求參與者之間具有某些形式的明確的平等[30]，缺乏平等地位條件下的協(xié)商只是“意識(shí)形態(tài)”和“病態(tài)的”。在央地事權(quán)劃分的協(xié)商論壇中，央地之間政治上不平等的地位，貌似會(huì)成為協(xié)商取得實(shí)質(zhì)效果的阻礙，實(shí)則不然。協(xié)商程序所要求的參與者平等是指協(xié)商參與權(quán)利的平等，而不是主體的完全等同。而且，中國當(dāng)前的事權(quán)劃分格局是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分別由中央與地方各執(zhí)一端的雙頭壟斷結(jié)構(gòu)，中央與地方各自具有自身所控制的資源。在此條件下，通過正當(dāng)法律程序和信息公開制度的設(shè)計(jì)，就可以實(shí)現(xiàn)央地各方平等有效的協(xié)商。協(xié)商參與者具備以下兩方面的平等權(quán)利基本上就可以滿足平等協(xié)商的要求：一是參與者的門檻是平的；二是進(jìn)入門檻以后，各主體的交往是平的[13](285)。就央地事權(quán)劃分爭議所設(shè)置的協(xié)商論壇，即央地關(guān)系委員會(huì)在就某一事權(quán)劃分爭議展開協(xié)商程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許各利益相關(guān)方的代表平等地進(jìn)入，并享有自由的表達(dá)利益訴求和進(jìn)行說理與辯護(hù)的權(quán)利。如此，在地方利益迅速崛起且控制事權(quán)之執(zhí)行權(quán)的背景下，預(yù)期地方在協(xié)商過程中挑戰(zhàn)中央絕對主導(dǎo)央地事權(quán)劃分的偏頗權(quán)力結(jié)構(gòu)，便是現(xiàn)實(shí)可待的。

(二) 事權(quán)劃分爭議協(xié)商論壇的運(yùn)行程序

正當(dāng)法律程序是使協(xié)商免于權(quán)力干擾的重要保障。一個(gè)完整有效的事權(quán)劃分爭議協(xié)商程序大致應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的提請主體。央地事權(quán)劃分爭議就直接關(guān)涉主體而言，包括中央與各個(gè)地方。因而中央或者任何一個(gè)地方都應(yīng)該有權(quán)提請央地關(guān)系委員會(huì)啟動(dòng)就特定事權(quán)劃分爭議進(jìn)行協(xié)商的程序。只是于此還需明確作為提請主體的“中央”與“地方”的具體內(nèi)涵。“中央”與“地方”內(nèi)涵的確定需要以協(xié)商解決的客體即事權(quán)劃分爭議為根據(jù)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》所規(guī)定的財(cái)政事權(quán)的基本屬性，財(cái)政事權(quán)是地方政府以及與地方政府相對應(yīng)的中央(國務(wù)院)的財(cái)政事權(quán)。相應(yīng)地，事權(quán)劃分爭議也就是地方政府與國務(wù)院的事權(quán)劃分爭議。因此，作為央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決提請主體的“中央”與“地方”應(yīng)該是指國務(wù)院和地方政府。

此外還需強(qiáng)調(diào)的是，公民在央地事權(quán)劃分爭議中的主體地位。央地事權(quán)劃分所導(dǎo)出的事權(quán)劃分格局是有關(guān)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的國家職責(zé)在中央與地方之間的具體配置。由于財(cái)政能力的差異，某項(xiàng)事權(quán)配置給中央或者地方，會(huì)直接影響公民享受公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。某項(xiàng)事權(quán)在央地之間配置不明確或者不合理，對公民基本權(quán)利的影響尤為嚴(yán)重。因而，公民理應(yīng)享有就某項(xiàng)具體事權(quán)的配置向央地關(guān)系委員會(huì)提出異議的權(quán)利，即在理論上，公民應(yīng)當(dāng)享有事權(quán)劃分爭議提請協(xié)商解決的主體資格。當(dāng)然，此處的“公民”屬于與政府相對應(yīng)的概念，具體應(yīng)該涵蓋公民個(gè)人、社團(tuán)組織等與事權(quán)劃分關(guān)系密切的私法主體。

二是事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的類型范圍。央地關(guān)系委員會(huì)作為解決央地事權(quán)劃分爭議的協(xié)商論壇，所能解決的爭議范圍具有廣泛性，可以涵蓋事權(quán)劃分過程中的爭議和事權(quán)實(shí)施過程中的爭議。此即前文所述及之事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的優(yōu)越性所在，此處不再贅述。而需要強(qiáng)調(diào)的是，協(xié)商解決事權(quán)劃分爭議的廣泛性并不意味著需要央地關(guān)系委員會(huì)來解決一切事權(quán)劃分爭議。事權(quán)劃分爭議作為一個(gè)外延極其寬泛的概念，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以作不同的分類。除了依據(jù)出現(xiàn)爭議時(shí)間點(diǎn)不同分為事權(quán)劃分過程中的爭議和事權(quán)實(shí)施過程中的爭議之外，還可以依據(jù)爭議有無相對應(yīng)的法律規(guī)范，分為有法規(guī)范的事權(quán)劃分爭議和無法規(guī)范的事權(quán)劃分爭議。無法規(guī)范的事權(quán)劃分爭議涵蓋沒有法律作出規(guī)定而產(chǎn)生的爭議和法律規(guī)定不明確而產(chǎn)生的爭議兩種類型，將之作為協(xié)商解決的類型范圍，并無異議。而有法規(guī)范的事權(quán)劃分爭議，又可以根據(jù)爭議的具體形態(tài)，分為已違法的事權(quán)劃分爭議和未違法的事權(quán)劃分爭議。未違法的事權(quán)劃分爭議通常導(dǎo)因于不合理的既有事權(quán)劃分格局，央地一方基于財(cái)政情勢的變遷，對自己履行相應(yīng)的事權(quán)職責(zé)感到力不從心，就會(huì)產(chǎn)生重置事權(quán)劃分格局的訴求。而爭議提出方通過協(xié)商程序表達(dá)觀點(diǎn)，進(jìn)行說理論證以爭取其他參與者的理解與支持，從而達(dá)致修改法律以重置事權(quán)劃分格局的結(jié)果，是化解這種爭議的最佳選擇。而已違法的事權(quán)劃分爭議，不管是由事權(quán)劃分不合理所致的“良性違法”，還是基于一己之私利所產(chǎn)生的“惡性違法”，都破壞了事權(quán)劃分的法治秩序。換言之，問責(zé)性是已違法的事權(quán)劃分爭議的基本特征，因而不宜由協(xié)商程序予以解決。在司法功能弱化的現(xiàn)實(shí)國情下，該類爭議更適宜按照行政程序追究違法一方直接責(zé)任人員的政治責(zé)任。

總而言之，協(xié)商論壇受理事權(quán)劃分爭議的范圍，既涵蓋事權(quán)劃分過程中的爭議，也涵蓋事權(quán)實(shí)施過程中的爭議；既包括無法規(guī)范的事權(quán)劃分爭議，也包括有法規(guī)范的事權(quán)劃分爭議中的未違法事權(quán)劃分爭議。

三是事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的前置審查程序。央地事權(quán)劃分爭議屬于兩級政府間爭議，具有復(fù)雜性。前已述及，提請央地關(guān)系委員會(huì)處理事權(quán)劃分爭議的主體有兩種類型，作為爭議直接相關(guān)方的兩級政府和作為利害關(guān)系人的公民。基于不同主體提請解決事權(quán)劃分爭議的重要性不同，必須設(shè)置寬嚴(yán)不同的受理事權(quán)劃分爭議的前置審查程序。具體而言，由中央或地方政府提起的事權(quán)劃分爭議協(xié)商申請，只作形式審查即可，即相關(guān)申請只要符合事先規(guī)定的形式要求就應(yīng)予以受理，如書面申請材料齊全、主體資格合格等，而無需對提請協(xié)商的爭議作實(shí)質(zhì)性的判斷。而針對由公民個(gè)人或社團(tuán)組織提起的事權(quán)劃分爭議協(xié)商申請，必須由央地關(guān)系委員會(huì)對所提請之爭議的現(xiàn)實(shí)性與重要性作實(shí)質(zhì)性的審查。原因在于，公民的數(shù)量龐大，所提起的申請也可能數(shù)量龐大，而且質(zhì)量往往參差不齊。實(shí)質(zhì)審查的內(nèi)容應(yīng)該包括所提請之爭議是否屬于受理范圍，以及爭議的現(xiàn)實(shí)性、重大性等。

四是事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的參與主體。事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的參與主體不同于提請主體，在具體事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決程序中，它包含但不限于作為提請主體的中央和地方政府。參與主體的確定旨在界定協(xié)商參與的強(qiáng)度，需要以產(chǎn)生爭議的事權(quán)劃分涉及或者將要影響的各種利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)。央地事權(quán)劃分爭議的類型具有多樣化，既存在中央與整體地方的事權(quán)劃分爭議，也存在中央與特定地方或者局部地方的事權(quán)劃分爭議。換言之，某一特定地方提請協(xié)商解決的事權(quán)劃分爭議可能會(huì)對其他地方的事權(quán)利益產(chǎn)生影響。因此，需要通過利益評估與分層技術(shù)確定特定事權(quán)劃分可能波及的利益范圍與程度，并以此為主要標(biāo)準(zhǔn)確定事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的參與主體及其參與強(qiáng)度。

五是事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決的過程保障。協(xié)商的過程就是參與者之間溝通交流的過程，也是利益表達(dá)的過程。有效的溝通交流可以促使協(xié)商參與者更好地理解因而增加信任，也可以促使協(xié)商參與者主張和理由的明確化，從而使得參與者會(huì)傾向于有理有據(jù)地提出主張，避免純粹自利導(dǎo)向的博弈與討價(jià)還價(jià)。參與者之間的利益表達(dá)與溝通交流必須是平等且自由的，沒有平等且自由的表達(dá)，協(xié)商程序只能淪為空談，或者是“走過場”[26]。而正如有學(xué)者所言，如果公正的制度沒有得到有效的遵行，那么公眾的壓力能夠糾正這種非正義[31](42)。因此，為了實(shí)現(xiàn)中央特別是各地方利益表達(dá)的平等與自由，必須訴諸協(xié)商過程的公開性。申言之，只有當(dāng)協(xié)商過程具有公開性時(shí)，才能夠借助輿論和公眾監(jiān)督的力量，實(shí)現(xiàn)協(xié)商的公共性和問責(zé)性，約束所有參與者的瀆職與濫權(quán)行為，保證參與者放棄狹隘的個(gè)人利益而追求所有人的需求和利益，從而推動(dòng)協(xié)商共識(shí)的產(chǎn)生。

六是協(xié)商論壇的“共識(shí)”產(chǎn)生程序。誠然，理想?yún)f(xié)商的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)理性推動(dòng)的共識(shí)。央地事權(quán)劃分爭議的協(xié)商程序致力于達(dá)成一個(gè)使得中央與各個(gè)地方皆能接受的事權(quán)配置格局。而且，通過完整的協(xié)商程序過程，這種理想格局也往往是能夠?qū)崿F(xiàn)的。然而，誰也不能保證協(xié)商程序一定將產(chǎn)生共識(shí)，基于周全的考慮，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)不得不考慮協(xié)商僵局的情形。在中央與地方不能就具體事權(quán)劃分爭議產(chǎn)生一致性的解決方案時(shí)，必須有“次優(yōu)共識(shí)”的產(chǎn)生機(jī)制。而正如有學(xué)者所言，在思考協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)時(shí)，民主的許多已有特征不應(yīng)被舍棄，或被當(dāng)作“僅僅是偏好的集合”，為實(shí)現(xiàn)協(xié)商的理想而應(yīng)該重新詮釋它們[17]。換言之，央地事權(quán)劃分爭議的協(xié)商程序在特殊條件下可以遵循已有民主的多數(shù)裁定原則，訴諸一次投票予以表決。具體而言，在中央與參與協(xié)商的地方政府不能就事權(quán)劃分爭議達(dá)成協(xié)商共識(shí)時(shí)，可以由央地關(guān)系委員會(huì)將爭議提交具有獨(dú)立身份和更高權(quán)威的全國人大常委會(huì)作出多數(shù)裁定。同時(shí)，為保證前期協(xié)商程序的實(shí)質(zhì)效果，應(yīng)當(dāng)建立裁定時(shí)說明理由的制度，以保證人大常委會(huì)對爭議各方的利益訴求予以考慮和回應(yīng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，“共識(shí)”由全國人大常委會(huì)裁定產(chǎn)生的事實(shí)并不會(huì)致使前期的協(xié)商程序失去意義。原因在于，全國人大常委會(huì)作為代議制機(jī)關(guān)，實(shí)行由全體常委會(huì)委員投票表決的集體決策機(jī)制，那些在協(xié)商過程中嘗試找出足夠說服所有人的理由的人，更容易獲得常委會(huì)委員的支持，從而使其投票結(jié)果不同于缺乏這種嘗試時(shí)的結(jié)果。

(三) 事權(quán)劃分爭議協(xié)商“共識(shí)”的載體選擇

央地事權(quán)劃分法治化是我國財(cái)政體制改革的追求與目標(biāo)。從法治需求的角度而言，央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商程序所達(dá)成的共識(shí)應(yīng)該由全國人大或其常委會(huì)以制定法律的方式固定下來。然而，考慮到事權(quán)劃分爭議的復(fù)雜性以及協(xié)商共識(shí)的特殊性質(zhì)，央地事權(quán)劃分法治化需要走一條迂回的路徑，首先尋求事權(quán)劃分的軟法之治。

按照通常的理解，軟法是效力結(jié)構(gòu)不一定完整，無需依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范[32]。質(zhì)言之，軟法就是那些原則上沒有法律約束力但是卻有實(shí)際效力的行為規(guī)則。軟法在外延范圍上眾說紛紜、莫衷一是。受到學(xué)界一致認(rèn)可的軟法通常包括政策、章程、內(nèi)部通知、指導(dǎo)性規(guī)則、備忘錄、宣言、框架、禮儀和倡議書等⑦。軟法之治的興起導(dǎo)因于硬法之治的缺失與不足。作為一種開放、靈活的治理模式，軟法之治在調(diào)整社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)爭議中發(fā)揮著日益重要的作用，甚至正在形成一種有別于傳統(tǒng)模式的現(xiàn)代新型公共治理模式[33]。軟法之治能夠容納多元主體的參與和協(xié)商，認(rèn)可社會(huì)多元主體的利益和訴求，側(cè)重于為多元主體的行為選擇提供導(dǎo)向，并依靠成員自覺、共同體的制度約束、利益驅(qū)動(dòng)和社會(huì)輿論來完成自身的運(yùn)行。

央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商共識(shí)的運(yùn)行要求與軟法之治具有高度的契合性：央地事權(quán)劃分是一個(gè)復(fù)雜的命題，圍繞其所形成的爭議也具有復(fù)雜性。一個(gè)被證明正確的事權(quán)劃分可能需要實(shí)踐中的反復(fù)調(diào)試。軟法能夠?yàn)閰f(xié)商民主提供充分的試錯(cuò)空間而不受標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則或制裁威脅的限制，從而有利于減少協(xié)商障礙，推動(dòng)協(xié)商共識(shí)的產(chǎn)生[34]。換言之，暫時(shí)性的、富有彈性的軟法規(guī)則能夠帶來多種替代方案的試驗(yàn)機(jī)會(huì)，從而能夠保證中央與各地方之間實(shí)現(xiàn)最為充分和有效的溝通。在通過多數(shù)裁定產(chǎn)生“共識(shí)”的場合，軟法與央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決機(jī)制的契合性尤為明顯。多數(shù)裁定只是在特定條件下的迫不得已的選擇，因而只適宜看作是協(xié)商程序的暫時(shí)性的中斷。在此意義上而言，遵循多數(shù)裁定原則產(chǎn)生的“共識(shí)”，不是放諸四海皆準(zhǔn)、垂諸萬世不朽的真理。協(xié)商過程在原則上應(yīng)該是可以恢復(fù)的，少數(shù)需要有權(quán)利在今后重啟協(xié)商程序，用更好的論證贏得多數(shù)，這是失敗的少數(shù)能夠接受多數(shù)裁定“共識(shí)”的基本條件[22](265)。推而論之，央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商程序所達(dá)成的“共識(shí)”，需要以一種較為靈活的形式固定下來，軟法的開放性、靈活性特征完美契合了央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商共識(shí)“變”的需求。

四、結(jié)語

在地方利益崛起的背景下，如何有效協(xié)調(diào)央地利益沖突所演繹出來的事權(quán)劃分爭議，成為決定我國事權(quán)劃分改革成敗的關(guān)鍵所在。法律程序的特質(zhì)決定了其在解決央地事權(quán)劃分爭議過程中具有重要價(jià)值。《指導(dǎo)意見》提出以“裁定”作為處理央地事權(quán)劃分爭議的方式，對此，不應(yīng)該將其偏狹地理解為司法解紛程序。事實(shí)上，通過一定法律程序得出爭議處理結(jié)果的方式，皆可謂之為“裁定”，即法律程序的裁定。綜合來看，在我國，協(xié)商程序是解決央地事權(quán)劃分爭議最為理想的選擇。這不僅源于協(xié)商程序相較于司法機(jī)制所具有的一系列的優(yōu)越性，而且還具有更為深層次的原因，即協(xié)商作為一種柔性參與機(jī)制，更容易被具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的威權(quán)中國所接受，從而更加具有現(xiàn)實(shí)可行性。需要強(qiáng)調(diào)的是，對協(xié)商制度不具有可操作性與實(shí)效的質(zhì)疑，實(shí)際上是一種邏輯的謬誤。謬誤之處在于，質(zhì)疑者沒有把協(xié)商當(dāng)作一種程序來理解，把忽視協(xié)商程序制度建設(shè)所導(dǎo)致的可操作性差、實(shí)效不佳之惡果當(dāng)成了協(xié)商的原本宿命。實(shí)際上，央地事權(quán)劃分爭議協(xié)商解決機(jī)制不是不具有可行性，而只是構(gòu)建制度化的協(xié)商程序機(jī)制，作為一項(xiàng)全新的課題，存在過程性的困難而已。

注釋：

① 公共產(chǎn)品或服務(wù)是一個(gè)歷史范疇，隨著時(shí)代變遷所引起的客觀條件的變化，公共產(chǎn)品或服務(wù)的范圍也是不斷變化的。因而，作為政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)職責(zé)的事權(quán)范圍也是動(dòng)態(tài)變化的，即可能出現(xiàn)新增事權(quán)的情形。具體參見趙福昌：《央地財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的新思路——＜國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見＞解讀》，《紫光閣》2016年第10期。

② 即“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。

③ “裁定”可能出現(xiàn)在以下情形中：一是司法機(jī)關(guān)在訴訟或非訴訟程序中使用裁定的形式作為案件處理結(jié)果的載體，這是最常見的“裁定”使用方式。二是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的特別授權(quán)對特定的民事糾紛，裁定予以解決，如國有資產(chǎn)管理委員會(huì)裁定所屬企業(yè)關(guān)于國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)的解紛。三是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中對當(dāng)事人提出的申請所作的裁定。比如，稅務(wù)機(jī)關(guān)就一系列特定事實(shí)如何解釋和適用稅法所作出的自身受其約束的事先裁定，商標(biāo)評審委員會(huì)對當(dāng)事人提出的商標(biāo)注冊爭議所作的裁定。四是民主理論中的“多數(shù)裁定”原則，即通過爭取多數(shù)人選票的選舉程序聚合不同主體的偏好的方式化解爭議。

④ 協(xié)商作為一種民主理念，主要有三個(gè)層面的含義，即作為政府形式的協(xié)商民主、作為決策形式的協(xié)商民主以及作為治理形式的協(xié)商民主。就央地事權(quán)爭議之解決而言，需要的是一種決策形式的協(xié)商民主。具體參見陳家剛：《協(xié)商民主與政治發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第9-11頁。

⑤ 就《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”所提供的規(guī)范性資源來看，“中央”的范疇可以包括全國人大及其常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院。其中，從可行性的角度而言，國家主席是虛職機(jī)構(gòu)，中央軍委是軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從而不可能作為央地事權(quán)劃分爭議的解決機(jī)關(guān)，央地事權(quán)劃分爭議的解決機(jī)關(guān)只能從作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會(huì)，作為最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院，以及作為司法機(jī)關(guān)的最高人民法院和最高人民檢察院中選擇。

⑥ 設(shè)置專門的委員會(huì)處理央地關(guān)系是許多發(fā)達(dá)國家的通行做法。比如，加拿大設(shè)置有第一部長會(huì)議(the First Ministers Conferences)，總理和各省、地區(qū)的首長定期開會(huì)討論聯(lián)邦與地方的財(cái)政關(guān)系問題。德國也設(shè)置有類似加拿大第一部長會(huì)議的機(jī)構(gòu)，以維系政府間關(guān)系。參見吳木鑾：《從央地關(guān)系看全面深化改革》，天大研究院，http：//www.tiandainstitute.org/cn/article/1498_1.html.最后訪問日期2018年5月26日。

⑦ 爭議的焦點(diǎn)在于要不要把法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確法律責(zé)任的條款包含進(jìn)來。具體參見羅豪才主編：《協(xié)商民主與軟法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第347-348頁。