邁向“共建共治共享”的中國社區治理

(中南大學社會學系，湖南長沙，410083)

一、社區內涵及流變

滕尼斯[1]在《社區與社會》(Community and Society)中將“社區”定義為“一個由自然意志控制，以熟悉、同情、信任、相互依賴和社會關聯為主的社會共同體組織”。他判斷，社區正在向一個有理性意志控制、陌生、缺乏信任為特征的社會變遷。后來，曼恩、斯賓塞、馬克思、托克維爾、迪爾凱姆、韋伯、貝克爾以及費孝通等學者一致認為，傳統社會的再生產是社區性的，而在現代社會則是超社區的，甚至是一個全民化的過程[2]。當代社會迅速變遷，社區概念成為學界重要話題。針對社區概念的模糊性，有學者甚至認為不可能對其做出明確界定[3]。希勒里[4]依據當時的文獻，總結了94個社區定義，在眾多定義的基礎上發現了3個基礎性概念元素，分別是：地理區域、居民之間互動構成的社會關系以及共同紐帶意識。其中，地理要素最重要，地點、物理邊界或地理上的連續，是社區的基礎，社區的存在需要有一個穩定的、永久的、地理封閉的居住場所[5-6]。

近些年，學者們認識到，過于強調社區的地域性限制脫離當代社會的發展現狀。一些學者開始強調社區的共同觀念、情感與理想。如畢德爾認為居民們的任何一種共同觀念和認同都可以稱為社區[7]；麥克米蘭認為社區應該是人們的共同歸屬感[8]，這種歸屬感是一種把人們連接起來的情感、共同的理想和承諾。隨著全球化的拓展，新自由主義觀念的傳播，人口流動的加速，經濟不平等的加劇，環境政治的興起以及網絡媒體與通信技術的迅速發展等，社區概念去屬地化[9-10]趨勢明顯。除此以外，馬克思主義理論、女性主義理論、反種族主義以及綠色環保理論都對傳統社區概念的地域性限制提出了挑戰[11]。

以此為背景，所謂的“社區消亡論”出現了。社區消亡論強調，“社區作為地域，人類生活共同體將不可避免、無可挽回地走向衰落與終結”[12]。帕克指出，“在那里，成千上萬的人雖然居住和生活近在咫尺，但是連見面點頭之交都沒有，初級群體中的那種親密關系弱化了，依賴這種關系的道德秩序慢慢解體了”[13]。隨著城市住房市場化的迅速拓展，人們根據工作需要選擇居住，與社區以外的聯系日益增多，而與社區內的聯系迅速減少，社區功能日趨弱化甚至不復存在[14]，成為“脫域的共同體”(disembeded community)。越來越多的人借助互聯網與通信技術在“網絡虛擬社區”中建立交往和社會聯系。

當人口流動成為社會常態以后，大眾社會來臨。布魯姆把“大眾社會的結構”特征歸納為：大規模性、異質性、群眾對公共生活的無障礙接近、持續的變化等；把大眾社會的社會心理變遷歸納為：個體角色的快速轉換、表達和思維模式的多樣性[15]。面對這些新的態勢，韋爾曼和雷頓主張社區居民應從地域和鄰里關系的局限中超脫出來，在更加廣泛的范圍內接觸和結交朋友，形成超越地理邊界的“群體”，這就是所謂的“社區超越論”[16-17]。然而，大眾社會在將傳統禁錮即相對狹窄的地理空間限制打破以后，并不能夠從根本上改變人們內心深處的情感訴求和消解人類的群體性本能。于是矛盾現象就出現了：在群體層面，一方面群體內部凝聚力強與整合程度高，另一方面則是群體之間摩擦與沖突加劇；在個人層面，一方面居民在公開場合戒心重、冷漠、自私，而在私人場合則是熱情助人、相互信任和充滿人情味。當代社區在地理邊界上出現超越，在心理邊界上則凸顯重構跡象。這樣的社區在涉及維系群體紐帶時群體行動會比較強烈，而當紐帶以外的元素受到侵害時，往往難以喚醒社區成員。

盡管從技術上看，“地球村”已經成為現實，但是不同的“共同體”之間差異與紛爭似乎并沒有減少，以共同體為基礎的多樣化行動仍然隨處可見。“社區維持論”的聲音仍然強勁。“一些傳統社區在回應大社會一體化進程時，其地方和社區共同體的特點和力量不僅存在，有的甚至比以前更加明顯、強大”[18]。即使在現代都市，也廣泛存在相互依賴的關系和社區情感[19]。劉易斯發現，無論是發達國家、還是發展中國家的城市中都存在內聚性和認同感很強的“都市村莊”，鄰里與親屬關系在當代都市仍然密切與強大。庫卜魯姆指出，由于現代城市住房市場具有強社會選擇機制，這促使階層化的居民社區的共同意識形成并獲得強化[20]。曼紐爾·卡斯特的研究甚至發現了“一種抵制性認同”，這種認同“拒絕被全球流動與激進的個人主義所沖走”“他們圍繞著神、民族及家庭等傳統價值建造其社區，以及他們以族群之徽記紋章與領域之防御設施安營扎寨”[21]。因此重塑社區精神、培育社區意識已成為促進城市社區持續運行的重要任務[22]。正因為此，社區內涵在西方的政治與行政管理上變得非常重要[23-25]。

雖然，在國際上，學術界對社區的涵義存在眾多紛爭；但是，在中國的實踐層面，社區內涵的具體化則相當迅速而干脆。民政部于1986年第一次提出“社區”概念，1998年修訂的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》將城市居委會改稱社區居委會。這樣，在中國各城市、各城鎮的社區前面加上一個確切的地名后，它就特指具體的行政區域了。

二、轉向行動的社區理論

結構功能主義、沖突學派以及行動主義三大理論體系對社區研究產生了非常重要的影響。結構功能主義學派主要考察各種社會設置在多大程度上能夠滿足由一個共享的規范體系所限定的各項功能要求，從而形成一個有序的、自我生長的、動態均衡的功能整體。由此看來，意識形態的統一被置于非常重要的地位[26]，系統組成部分的基本使命是完成整體的基本功能，社區內部諸要素需要配合社區整體發展需求。馬林諾斯基和布朗在20世紀20—40年代就指出文化在社區中發揮重要的整合功能；桑德斯則重視社區中的個人、群體、機構之間相互交往、相互作用形成的網絡[19]；羅蘭·沃倫指出社區也是“宏觀的系統的節點”，需要對村莊、教區、貧民區、郊區、城鎮本身或城市中心地帶等具體節點的功能及其發揮做研究。然而，上述研究成果與研究視角在沖突學派看來，有“告別主體”[27]之嫌疑。

沖突學派著眼于競爭、變遷、沖突等關鍵詞。馬克思主義理論指出，“一切歷史沖突都根源于生產力和交往形式實踐的矛盾”[28]。該理論假設：社區是人們聚集在一起追求利益的地方，各自對利益的追求會導致社會成員間的不平等，進而產生沖突，沖突是固有的，它有利于社區發展。W.A.葛木森于20世紀60年代研究了新英格蘭18個社區的爭端，他將沖突分為積怨的沖突和常規的沖突[29]。他斷言：政治控制、社區整合程度低會導致更多積怨沖突，而常規的沖突則導致社區比較沉悶和發展停滯。其后，桑德斯在《社區論》一書中概括了社區沖突的3個要素：對立的關系、不同的權力分配以及社區居民的某種激烈的情緒[19]。威廉·甘莫森發現，社區內“同盟力量或支持團體的缺失”、宗教層面終極現實崩塌容易使居民產生怨恨[29]。這說明，要消除社區內的沖突不可能，也沒有必要。

越來越多的學者注意到，社區一方面從整體上需要提質發展，另一方面社區居民的生活質量也需要提升。1952年聯合國成立了專門機構，并于1954年改名為“聯合國社會局社區發展組”。于是，指向社區行動的理論越來越受到重視。“社區發展”演進為側重“社區基礎設施建設”和“空間結構建設”，到社區全域發展。人們通過積極主動刺激、動員、鼓動民眾將社區環境美化、音樂化，改造人際關系環境，通過傾聽與小組會話，引導并集中各方能量以提升人際情感以及社會生活[30]。社區行動理論之所以日益受到重視，其一，其內涵體現了一種自上而下的社會發展干預模式，這契合了二戰以后民族國家的發展邏輯。國家治理“需要通過‘居住地的小手法’—通過范圍、界限、監督、分隔、社會戒律和空間區分的一種精巧的地理學來達成”[31]。其二，它還是提升全民共識的工程。社區行動可以“促進全國水平的認同的形成”[32]。其三，社區行動可以實現社會整合和社會團結。“社區不僅意味著重新找回已經失去的地方團結形式，它還是一種促進街道、城鎮和更大范圍的地方區域的社會和物質復蘇的可行辦法。”[33]其四，良好的社區行動回應人們的本質訴求，幫助進入社區的人們“找到了一個社交世界，有名有份，扮演角色，找到適應和安全感”[34]。其五，社區行動是一種促進基層民主建設的積極的政治行動。社區可以集合居民的相關信息傳達給國家，保障居民利益，聯結居民發出社區政治聲音[35]。有效的良好的社區行動可以形成新的社區治理結構，構建“一種由共同的目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制”[36]，從而增強社區凝聚力、提高社區自治能力、增進社區成員福利、推進社區經濟和社會進步的過程[37]。

就如何將社區理論轉向行動，即實現社區有效治理這一議題，有學者根據公民社會成長與政府職能轉型兩個維度，將社區治理區分為四種模式，即“國家控制社會模式、社會參與國家模式、國家與社會合作模式、國家與社會共生模式”[38]。另外，如果根據社區行動動力來源以及行動是否經過規劃來劃分，也有四類：第一類社區行動的動力來源社區內部，且行動多源于自發性，有很強的民俗、習俗特征。代表性的成果有：費孝通的《江村經濟》，馬林諾斯基的《西太平洋上的航海者》，林頓夫婦的《中鎮》，雷德菲爾德的《提波蘭：一個墨西哥村莊》，沃納的《揚基城》等著作中描繪的社區；第二類社區行動力來源于內部，其行動有明顯的指向并經過規劃。實踐中發展得比較好的社區，如天津的大邱莊、江蘇的華西村、安徽的小崗村等；第三類社區行動動力來源于國家推動、市場介入等外部力量，社區行動有相應規劃。以城鎮化過程中數目較多的失地安置社區以及農村區域內的貧困村為代表；第四類社區行動動力來源于國家、市場、社會組織與社區內部等多方聯合。這類行動如果聯合良好、規劃有序科學且符合人文價值，往往能夠產生很好的效果。2000年以后，這類社區行動被稱為“社區治理”，這類社區治理逐步被上升為國家戰略。圍繞社區治理這一主題，中國學術界在近20年做了相當多的探討與研究，發表的論文數目逐年增多，從 2000年的3篇到2017年的871篇。社區理論的確走向了“行動”。

三、社區治理行動困境

雖然社區治理行動在逐步升溫，但是正如清華大學教授李強于2018年5月在一次講座中提到：相比中國的市場建設，中國社會建設至少晚了20年。社會建設的嚴重滯后導致我國城市在推動現代社區治理行動時面臨一系列困境：有“社區組織碎片化、社區公共性衰落、社區生活個體化”[39]；有“集體行動困境”[40]；有“社區治理主體參與非平等性、價值觀與利益的沖突、組織內生動力不足”困境[41]；有“社區多元主體無序博弈、社區失靈以及 NGO應有作用難以體現”的困境[42]；等等。隨著國家新型城鎮化戰略的實施，村改居社區的治理面臨更大難題，歸納一些學者的研究，這類社區的治理困境大致有：“產權不清導致集體經濟難以發展、組織關系不順、社區自治能力不強、公共服務落后”[43]；“居民之間不團結，身份認同內卷化，社區參與動力不足，社區管理制度匱乏，社區治理中政府獨大”[44]；“集體產權制度存在很強的封閉性與束縛性，鄉村經濟社會結構不能迅速轉向開放”[45]；“社區治理主體權責不分、社區自治功能弱化、居民及社會組織參與不夠”[46]等不足。如果上述研究成果具備良好的信度與效度的話，那么中國基層社區的“原子化、碎片化”仍然是普遍狀態。

盡管“碎片化、原子化以及快速變遷”已經成為目前中國基層社區的基本事實，然而，經濟成長、科技進步，智能化、信息化、網絡化、數字化迅速發展，這使中國政府已經完全具備能力將所有的“社會碎片”連接起來，實現中國社會重大領域或重大問題的一體化治理。基于最大程度自信，中共中央十九大在十八大報告的基礎上繼續強調要打造“共建共治共享”的社會治理格局，繼續強調“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”為治理體制，這一治理體制要求政府必須承擔社區治理的首要責任[47-49]。

從黨的十八大閉幕到十九大召開，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”這“二十個字”的治理體制并沒有得到較好地落實，其中原因大致是：第一，“黨委領導”被理解為“黨建”工作本身[50-52]；第二，“政府負責”的具體內容歧義多：有人認為政府的責任有四個方面，即指導社區建設，提供社區公共服務，維持社區治安與秩序，提供社區社會保障[53]；有人認為政府的責任應該是，基層建設、管理與組織、領導與監督[48]；還有人認為政府責任是創造協商民主條件、保證協商過程的良性互動以達成利益的一致，保障協商結果的利益實現[54]；也有學者認為政府責任是，征地拆遷、經濟發展、社區基礎工作、民主測評[55]。政府在社區治理中的責任被理解得五花八門，這就使社區治理實踐中政府責任存在“隨機性”與“任意性”。第三，“社會協同”無論在認知或行動層面都沒有明確性與統一性。有人認為社會協同的前提是培育多元化的治理參與主體[56]；有人認為是“大聯動”[57]；有人主張“社會治理主體的多元性、平等性、協同性和有序性，它有賴于良好的社會資本”[58]；也有人為社會協同“就是政府發揮主導作用，建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺，推動落實各項相應的制度建設和政策措施，充分發揮社會力量”[59]；還有人認為社會協同是“社會組織與政府、企業、社區以及社會組織自身的協同”[60]。非常明顯，“社會協同”在所謂的社區治理實踐中被各式各樣地理解。第四，“法治保障”的基礎議題，即用什么法，如何治，保障什么以及如何保障等關鍵問題均沒有得到清晰規定。有學者認為這方面的研究才剛剛開始[61]；有認為“法治保障”就是在社區治理中注入法治功能[62]；有認為是社區居民依法自治[63]；也有認為是“運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”[64]；城市社區治理法治化存在“相關立法內容滯后、制度設計不科學、法律缺乏實效”等突出問題[65]。總而言之，“二十個字”的治理體制之所以在各地出現隨意性、任意性實踐，核心原因是缺乏履行治理機制的督察與負責推動的部門。

四、落實“共建共治共享”社區治理行動責任

面對種種困境，還是有一些城市政府與城市社區在積極主動地行動，以破解社區治理中的“碎片化”難題，謀求十九大報告中描繪的“共建共治共享”社會治理格局，探索實踐過程產生了不少好的社區治理經驗。例如：①深圳市寶安區某街道的“一核多元模式①；②武漢市推行“883社區建設行動計劃”②、“農村家園建設行動計劃”、“兩型社區”社會治理工程、“江漢模式”、百步亭社區治理樣本③[66]；③上海的經驗是以“黨建引領”為核心，形成網格化、區域化、樞紐化的黨建體系，政府層面則形成網格、平臺的治理體系，居委會層面形成以社區協商為中心的自治共治體系，調動和整合各類主體和資源參與社區治理[67]；④杭州的經驗是在社區提供新的自組織平臺，激活、重構和整合社區內已有的包括自組織在內的社會資源，以提升社區治理效能。[68]；⑤山東省墾利縣的經驗是構建“三個體系”(縣、鄉鎮、社區三級組織領導體系、黨組織領導的社區群眾自治體系、科學有效的管理制度體系)，打造一個智慧社區數字服務平臺[69]；⑥成都市武侯區的經驗是積極促進社區、社會組織和社工人才有效銜接，探索“三社聯動”新機制[70]；⑦北京市東城區的南鑼鼓巷的經驗模式是將政府的“手”與民間的“手”形成合力，讓商會走向前臺，治理社區亂象[71]；⑧湖南省則于 2018年起積極在全省各鄉鎮建設一個社會工作站，強化鄉鎮層面的社區治理。

黨的十九大報告提出希望通過治理方式“重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，進而實現社區治理“社會化、法治化、智能化、專業化”這“四化”目標。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”這“二十個字”的治理體制從頂層設計層面考量是科學合理的。上述列舉的各地社區建設經驗已經足夠說明，如果能夠強力推進社區治理工程，則社區治理一定會產生很好的效果。社區治理與其他相關重大工程的推進一樣，需要有激勵機制、問責機制與監督機制，而這三大機制的履行也需要有實施主體。盡管黨的十八大提出了“二十個字”的推進機制，卻沒有明確實施主體，以致其后五年來社區治理的效果很不明顯。為了真正實現黨的十九大報告提出的社區治理“共建共治共享”目標，確定一個政府部門負責落實、督察與問責顯得特別重要。我們認為，這個部門最好是民政部門，個中緣由另文闡述。

有理由推定，民政部門承擔社區治理任務并獲得特別授權以后，需要在戰略上明確習近平中國特色社會主義思想，在行動上具體落實“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”設定的任務與職責范圍，以形成統一協調的社區治理格局。民政部門根據下述設計督察、激勵與問責：第一，在“黨委領導”這一層面，需要以現有的行政區劃、行政級別為基準，設定從中央到地方各級黨委就社區治理的領導方略，以習近平新時代中國特色社會主義思想領導各級社區治理。社區治理單元以現有行政區劃為基準，評判標準是黨的十九大報告提出的要求在社區內獲得真實體現，如：①提高安全治理的能力，化解矛盾、

安全發展、生命至上，保護人民人身權、財產權、人格權。②培育積極心態，自尊自信、理性平和、積極向上。③推動基層、社會組織多承擔社區具體治理任務。④提高“社會化、法治化、智能化、專業化”水平。第二，在“政府負責”這一層面，以行政區劃為基準，各級政府負責其區域內的社區治理，實施“社區(村)→街道(鄉鎮)→區(縣)→市→省→國家”的多級縱向治理責任制，形成縱向管理、激勵、監督與問責，橫向信息大數據有效運行的格局。借鑒發達國家社區治理經驗與本土研究成果，在充分調查研究的基礎上，綜合預判、布置或提質所屬區域的硬件設施、軟件設施、數據信息網絡以及服務機構。各級別民政部門要能夠監督并約談不作為或亂作為的相應級別的領導干部與相關責任者。根據行政區域發展水平，重點做好五級規劃，即“社區(村)→街道(鄉鎮)→區(縣)→市→省”。各級政府在上級政府的指導與授權的基礎上，以一定時間段為基準設置本行政區域的社區治理與社區建設任務。如社區社會工作站建設，社區大學的開辦、社區養老機構的設置、社區醫院的建設、居民事務處理、社區精神文化培育與踐行、社區公共事務運行等，以提升居民素質與能力，培養自信，保障安全，體現“社會化、法治化、智能化、專業化”治理水平。第三，社會協同。“社會協同”層面中的“社會”主要是指社會組織，目前中國社會組織總體上尚在發育培養之中，中西部社會組織就更加稀缺，甚至很多縣域內沒有一個符合現代標準的社會組織，因此，當前的急迫任務是培育社會組織。可以采用以下兩種方式結合推進培育進程：先由政府牽頭組建，如湖南省在每個縣(區)設置一個社會組織孵化基地，引進發達地區的社會組織進駐并指導孵化。再就需要在社區治理實踐中檢驗效果，通過社會組織連接社區內的居民，進而實現社區內居民之間的網絡化、智能化，讓社區內居民獲得專業化服務。第四，公眾參與。曾經的“雷鋒精神”鼓勵了許多個人積極參與公共事務，而今因為人口變遷以及快速流動的社會現實，國家需要有新的思路才能吸引并調動公眾的參與積極性。筆者曾經提出“服務銀行”的公眾參與體制，即公民在有體力、有精力、有時間的前提下，去服務有需要的“他者”，然后經過第三方(服務銀行)的認定，將服務存入銀行，待到自己需要他人照顧時再從“服務銀行”提取，獲取他人服務，以此來提升公眾參與服務的積極性[72]。其實，此類服務體系在瑞士已經開始普及。當然，以其他方式推動公眾的參與積極性也是非常必要的。第五，“法治保障”。幾十年的市場轉型，中國法制化進程迅速，不過令人尷尬的是，目前推行的許多法律制度主要來源于借鑒西方國家以個人權利為中心的法律體系，這與中國傳統上崇尚群體、以國家為核心價值的觀念存在較大沖突。社區治理的法治保障是在社區內部實現“共建共治共享”，因此其導向應該以社區群體價值為核心，同時也不損害個人利益。具體運行時，需要設置成員“資格邏輯”與“市場邏輯”的雙軌運行機制。所謂的“資格邏輯”是指各社區居民，根據居住資格而獲得的成員資格，享受面向該社區所有成員的基本福利，福利提供遵循底線原則、免費原則。而“市場邏輯”是在社區內提供依據市場規則運行的服務，允許相關服務機構在提供服務時收取市場通行的費用，以提供更加優質的服務。如此，社區治理中的法治需要在現有市場法制與社會保障的基礎上做分類更新，這自然是一重大理論與現實難題。如果沒有一個專門的部門，如民政部門負責落實，“法治保障”自然就容易落空。

我們知道，中國地域范圍內基層社區在發展程度、基本特征上存在巨大差異，不同類型的社區在具體社區治理過程中所使用的技術與邏輯也應該不一樣，正因為此，才更需要特定部門(民政部門)的統一領導與執行。如此，社區治理才能真正契合現代政府行政過程的專業分工體系，基層社區治理也就能落到實處。

注釋：

① “‘一核多元’模式”又稱“1+3+N模式”。“1”是指社區黨委，“3”是指社區居委會、社區工作站、社區服務中心，“N”是指各類社區社會組織。(李和中,廖澍華.行政主導的“村改居”社區治理困境及其化解——基于深圳市寶安區 S街道的個案分析[J].社會主義研究,2017(2)：105-111.

② 883是2002年武漢市7個中心城區的社區總數，劃分為五種類型：老城區型、新建住宅區型、單位型、混合型、城郊結合型。在廣泛征求意見的基礎上，最終將社區治理集中在四個方面：就業和社會保障、城市管理、社會治安綜合治理、社會服務。(見：佚名.和諧之基——武漢市社區建設 883行動計劃紀實，http：//www.wydbw.com/info/18/703.html

③ 武漢市的基本做法：實現四個主體(政府、社區、社會組織、居民)職能歸位，建立多方聯席議事機制(社區“兩委”、業主委員會、物業公司、駐社區單位“四方聯席議事”制度和由社區“兩委”、居民代表、人大代表、政協委員、知名人士等組成的社區協商議事委員會)，建立三位一體(政府向社區、社會組織、企業購買服務)的服務供給機制，建立“三社聯動”(全市1294個社區培育發展了8000多家社區社會組織，其中有4000多家直接參與社區管理和服務)運行機制。(見：王杰秀,何立軍.社區治理創新的“武漢經驗” ——武漢市社區治理創新調研報告[J].中國民政,2015(1)：32-35.