民辦教育分類管理的現實困境及推進策略

楊剛要

(黃河科技學院 民辦教育研究院，河南 鄭州 450063)

新修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)規定，2017年9月1日以后對民辦學校按照非營利性和營利性進行分類管理，但如何對民辦教育進行分類管理，在學界仍存有爭議，目前主要有三種觀點。一是贊成分類管理，如鐘秉林(2011)*①鐘秉林：《我國民辦高等教育發展若干重要問題探析》，《中國高教研究》2011年第7期，第8-10頁。、徐緒卿(2011)*②徐緒卿：《關于民辦高校分類管理的思考》，《教育發展研究》2011年第12期，第1-5頁。、胡衛等(2012)*③胡衛、方建鋒：《民辦學校分類管理框架下上海公立轉制學校深化改革政策評估》，《上海教育評估研究》2012年第1期，第6-10頁。和周朝成(2016)*④周朝成：《促進民辦教育的可持續發展——談〈民辦教育促進法〉修訂中的分類管理問題》，《復旦教育論壇》2016年第3期，第60-65頁。。他們認為，探索民辦教育分類管理符合國家政策，也符合我國民辦教育的發展規律和現實需求，更是在借鑒美日等發達國家成功經驗的基礎上作出的理性選擇*⑤林安琪、李祥：《民辦教育分類管理研究述評及問題前瞻》，《教育導刊》2017年第6期，第42-47頁。。二是懷疑分類管理，如忻福良等(2009)*⑥忻福良、陳潔：《對民辦學校實行分類管理的調研與思考》，《教育發展研究》2009年第18期，第11-14頁。、吳華等(2015)*⑦吳華、章露紅：《對民辦學校分類管理“國家方案”的政策風險分析》，《中國高教研究》2015年第11期，第19-22頁。。他們認為，由于我國民辦教育分類管理相關的政策、法律制度尚未完善，缺乏整體推進分類管理的頂層設計，且缺乏營利性學歷教育的開放性生態環境，強行推行民辦教育分類管理，會削弱投資者對民辦教育的投資熱情，阻礙民辦教育的健康發展。三是主張探索“第三條”發展道路。如潘懋元等(2012)*⑧潘懋元、鄔大光、別敦榮：《我國民辦高等教育發展的第三條道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8頁。認為，如果簡單地把民辦高校分為“非營利性和營利性”兩種類型，既無法涵蓋我國民辦高等教育的全部類型，又不符合我國民辦高等教育發展的現實，也很難讓民辦學校舉辦者接受，更不利于我國民辦高等教育的快速發展。因此，為適應民辦教育發展多樣化的需求，除了選擇分類發展道路之外，民辦高校應積極探索第三種發展模式。從民辦教育分類管理的研究現狀來看，政策、理論研究較多，實踐、實證研究較少。本文從實踐角度剖析現階段推進民辦教育分類管理面臨的現實困境，闡述民辦教育分類管理的推進策略，旨在為民辦學校選擇非營利性或營利性辦學提供理論指引，為政府部門制定民辦教育分類管理的實施細則提供決策參考。

一、民辦教育實行分類管理的原則

目前，全國各地正在深入貫徹落實民辦教育分類改革的重大戰略部署。為進一步規范民辦教育分類管理并使之有序推進，各省級政府正在抓緊制定推進民辦教育分類管理的地方政策法規。在制定政策過程中，要確保《修正案》真正落地，需準確把握好國家統一規定與地方特色相結合、政策扶持與規范管理相結合、非營利性與營利性民辦學校相結合的三個原則[注]闕明坤：《推進民辦教育分類管理需處理三大關系》，《教育發展研究》2017年第3期，第60-62頁。。

(一)堅持國家統一規定與地方特色相結合原則

《修正案》是民辦教育發展史上一部具有全局性、系統性的重要法律，它取消了“合理回報”并提出分類管理，亟須各省級政府盡快修訂、完善相應的政策法規。我國經濟發展不平衡，各地區民辦教育的發展也不平衡，因此，在堅持遵循國家統一規定的基礎上，要鼓勵各省級政府根據省情充分發揮國家賦予的教育統籌權，大膽創新，制定具有地方特色的教育政策。在收費辦法、財政扶持、稅收政策、對出資者的補償或獎勵辦法以及過渡期限等方面，各省可制定推進民辦教育分類管理的特色政策。

(二)堅持政策扶持與規范管理相結合原則

《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出要“促進和規范民辦教育發展”，《修正案》提出要“對民辦教育進行管理與監督，扶持與獎勵”，并強調“扶持和監督管理”并重。在政策扶持方面，政府要在土地供應、財政經費等方面真正落實差異化扶持政策。在規范監督管理方面，政府需進一步加強對民辦學校的統籌管理，提升民辦學校內部治理水平，可從完善學校法人治理結構、健全資產管理和財務會計制度等著手，全面規范民辦學校的辦學行為。

(三)堅持非營利性與營利性相結合原則

《修正案》提出對民辦教育進行分類管理，這將對原有的利益格局進行洗牌與調整。各省級政府要對兩類民辦學校制定差異化的扶持政策并兼顧公平，即無論舉辦者作出何種選擇都能得到公平對待，以解決他們的后顧之憂。同時要避免兩種傾向：一是盡管非營利性民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位、享受同等的政策，但要避免把非營利性民辦學校辦成公辦學校；二是對營利性民辦學校不能有道德和政策上的歧視，因為營利性民辦學校同樣具有公益性，是我國教育事業的重要組成部分。營利性民辦學校承擔著為社會經濟發展培養人才的重任，其產品具有特殊性，不能與企業混為一談。各級政府在制定分類管理實施細則時，要充分平衡舉辦者、學生和教師等利益相關者的利益，以促進民辦教育的多樣化、特色化發展。

二、民辦教育分類面臨的現實困境

《修正案》及配套政策形成的是一個頂層設計和原則性的制度框架，各省級政府要根據法律要求制定實施細則，以促進民辦教育分類管理政策的落地。目前，各省級政府的跟進速度較為緩慢，截至2018年5月4日，僅遼寧、河北和廣東等16個省級政府出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》等政策法規。從部分省市已經出臺的實施方案看，存在著操作性不強、對舉辦者合法權益保護不足等問題，致使舉辦者對分類選擇心存疑慮，徘徊、觀望者頗多。

(一)民辦教育分類管理實施細則操作性不強

民辦教育分類管理主要涉及法人屬性、產權歸屬及退出機制等核心問題。雖然《修正案》《民辦學校分類登記實施細則》等配套性文件已有一些規定，但主要是制度性、程序性的規定，缺乏詳細、操作性強的實施細則，如《修正案》提出非營利性民辦學校與公辦學校享受同等法律地位，在“財政、土地和稅收”等方面享受優惠政策，但缺少對民辦學校優惠扶持條件的定性說明和定量規定，甚至完全按照市場方式運作。如河南省人民政府《關于鼓勵社會力量興辦教育 進一步促進民辦教育健康發展的實施意見》，雖明確“營利性民辦學校舉辦者可以取得辦學收益，辦學結余依據國家有關規定進行分配”，但根據國家有關規定進行分配的提法比較模糊，營利性民辦學校取得辦學收益根據什么規定、哪些條款等都沒有詳細的說明；雖然規定在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、土地劃撥和稅費減免等方面對非營利性民辦學校給予扶持，但也沒有明確規定給予多大程度的扶持[注]陳愛民：《民辦高等教育分類管理與社會資源優化分配》，《教育發展研究》2017年第3期，第14-19頁。。

(二)民辦學校舉辦者對分類選擇心存顧慮

1.對民辦學校監督管理和制約力較大。《修正案》規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會及其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。”民辦學校舉辦者擔心未來的監督機構由政府牽頭組建，會大大限制舉辦者和董事會在人事、財務等重要領域的決策權，進而限制學校的發展。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》規定“學校關鍵管理崗位施行親屬回避制度”，“財政扶持的民辦教育資金要納入預算，向社會公開，接受審計和監督，提高資金利用率”，這增加了舉辦者對決策權、財務管理權的顧慮，擔心學校所有的資金都會受到審計和監督[注]王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學校舉辦者權益的合理保護》，《中國教育學刊》2017年第3期，第9-13頁。。

2.對非營利性民辦學校舉辦者的合法權益保護不足。《修正案》在加強對民辦學校舉辦者監督和制約的同時，對舉辦者選擇非營利性民辦學校的合法權益保護不足。投資辦學是我國民辦教育的基本特征，大部分民辦教育投資者都希望獲得相應回報。《修正案》規定“民辦學校選擇非營利性不得取得辦學收益，辦學結余全部繼續用于辦學”，這意味著舉辦者選擇非營利性后就不能獲得經濟回報，不再擁有剩余財產所有權，顯然不符合他們的意愿。很多舉辦者認為，民辦學校發展累積的財產主要是舉辦者的投資和滾動發展所得，既不是社會捐贈也不是政府扶持資金，不能取得辦學收益和不再擁有剩余財產所有權有失公平。因此，舉辦者選擇非營利性辦學也是左右為難。

3.舉辦者對分類選擇存在認識誤區。一是舉辦者對選擇非營利性辦學是否意味著放棄管理權、收取低學費及接受更嚴格的政府管理等問題存在疑慮；二是舉辦者擔心選擇營利性辦學得不到政府部門的大力支持。從現在的制度安排看，無論民辦學校作出何種選擇，政府都會給予政策上的支持和鼓勵，只是支持力度不同；從社會輿論看，民眾可能對營利性民辦學校存有抵觸情緒，對其能否堅持教育的公益性、能否堅持社會主義辦學方向存在擔心[注]徐緒卿：《把握六大區別，消除六大誤區，貫徹落實〈新法〉》，《教育發展研究》2017年第3期，第57-59頁。。

三、民辦教育分類管理的推進策略

分類管理是民辦教育領域具有重大戰略意義的制度創新。當前，國家層面已基本完成民辦教育分類管理的頂層設計，但各級政府推進分類管理落地的制度體系尚未構建，需要多途徑推進。

(一)加強立法解讀與政策宣傳，營造良好的輿論氛圍

《修正案》及相關配套政策出臺后，引起了舉辦者、學者及政府相關部門的廣泛關注和熱烈討論，許多問題亟須官方作出權威解釋。立法機構及政府相關職能部門應組織專員對立法宗旨、價值取向和立法突破等方面進行全方位宣傳，并邀請專家對分類選擇面臨的法人屬性、產權歸屬、政府補貼和政府扶持等核心問題進行深度解讀，為深入推進民辦教育分類管理營造良好的輿論氛圍[注]尹曉敏：《對〈民辦教育促進法修正案〉實施落地的若干思考》，《浙江樹人大學學報》2017年第6期，第22-26頁。。一方面，需加強對立法宗旨、立法突破和亮點的宣傳，如怎樣加強民辦學校黨的建設、維護舉辦者合法權益、規范民辦學校辦學行為、強化教師權益保障及健全監督管理機制等。另一方面，加強“營利性與非營利性民辦學校區別”的宣傳，如對分類登記程序、結余分配、校園用地、稅收政策、財政補貼和終止清算等內容作具體說明。通過解讀與宣傳，打消舉辦者對民辦學校分類管理的顧慮，增強舉辦者的制度自信和道路自信。

(二)明確和完善支持措施，制定操作性強的實施細則

要讓民辦學校舉辦者理性地作出選擇，政府應明確扶持措施，制定操作性強的實施細則。

1.明確辦學補償和獎勵標準，提高舉辦者的選擇積極性。對于非營利性民辦學校的舉辦者，政府部門要給予足夠的優惠政策和發展空間，明確獎勵標準、補貼方式以及具體比例，打消舉辦者的疑慮。

2.設立民辦教育發展基金或專項基金，提升民辦學校防范辦學風險的能力。政府部門要積極發動社會力量設立民辦教育發展基金或專項教育基金，用于維護民辦學校的辦學秩序，提升民辦學校防范辦學風險的能力，保護民辦學校舉辦者、教職工和受教育者的合法權益。

3.落實差異化扶持政策，突出鼓勵和引導舉辦非營利性民辦學校的政策導向。政府部門應明確普適性扶持政策和差異化扶持政策的適用范圍，明確生均經費補貼、土地供應劃撥和教職工社會保障等政策只適用于非營利性民辦學校，不同地區需制定適用本地區的生均經費補貼、土地供應劃撥、教職工社會保障的標準或比例，真正起到鼓勵和引導舉辦非營利性民辦學校的作用。針對舉辦者最關心的土地和稅收政策，要在兩類民辦學校的差異化扶持政策中予以體現，明確營利性民辦學校所要補交的土地轉讓金和相關稅費標準。

4.加強對優質民辦學校的扶持力度。政府部門要根據本地區民辦教育發展的實際情況，加強對優質民辦學校的扶持力度，制定設置標準及獎勵標準。如可以從加強黨的建設、辦學歷史、辦學規模、辦學特色和社會貢獻度等維度構建優質民辦學校的評定標準，給民辦學校爭取扶持政策提供明確的努力方向。

(三)健全監督管理機制，規范民辦學校的辦學行為

依法辦學是民辦學校穩定發展、提高質量的有效保障。推進民辦教育分類管理，必須健全監督管理機制，規范民辦學校的辦學行為。

1.完善民辦學校內部治理結構，切實提高學校自我管理的能力。目前，民辦學校法人治理實踐過程中的突出問題有：董事會機構不健全、人員構成不科學(主要表現為家族化、虛擬化)，董事會崗位設置不清晰、職責不明確，董事會機制、運行程序不健全、不規范，民辦學校內外部監督機構、監督機制不健全，監督職能弱化或缺失。在學校層面，部分民辦學校未設立監事會，監事會的監督職能弱化；在社會層面，政府部門未設立監督民辦學校運行的機構，缺乏對民辦學校財務管理等方面的有效監督[注]楊剛要：《中國民辦高等教育研究綜述》，《中國成人教育》2017年第17期，第18-22頁。。因此，必須加強對民辦學校的監督管理，完善民辦學校的內部治理結構，明確兩類民辦學校決策機構的人員構成，增強決策機構組成人員的多元性、開放性和公共性。營利性民辦學校決策機構人員應包括舉辦者或其代表、校長、黨組織負責人和教職工代表等，非營利性民辦學校決策機構在營利性民辦學校決策機構人員基礎上，還應包括社會公眾代表并設立獨立董事。通過完善學校章程，對非營利性民辦學校舉辦者的權限和程序作出明確規定，以保障舉辦者的治理權。政府部門應盡快建立監督民辦學校運行的機構及體制，督促民辦學校內部盡快設立監事機構，明確監事機構的人員構成、職責和權利，并依據國家有關規定和學校章程監督民辦學校的辦學行為。

2.細化民辦學校招生規則，落實和擴大民辦學校招生自主權。是否賦予營利性民辦學校充分的自主招生權，直接關系該類民辦學校能否追求利潤的最大化。在落實和擴大民辦學校招生自主權的基礎上，要對其招生自主權的范疇作出規定，給予民辦學校與公辦學校公平招生的機會。在允許營利性民辦學校追求最大利潤的同時，明確其違反招生規定所要受到的處罰，以加強對營利性民辦學校辦學行為、辦學質量的監督和管理及對學生、教職工合法權益的有效保護[注]陳愛民：《民辦高等教育分類管理與社會資源優化分配》，《教育發展研究》2017年第3期，第14-19頁。。

3.加強對民辦學校財務管理的監督和審計。從現有民辦學校財務管理的情況看，舉辦者起決定作用，財務管理規劃性不強，缺乏對財務管理的有效監督。分類管理后，非營利性民辦學校應在主管部門單獨建立備案賬戶，便于主管部門加強對學校收費、資金往來的監督和審計，并制定詳細的監督和審計規則，建議采取動態監測與定期審計相結合的方法。對營利性民辦學校應以學校名義開設專門賬戶，用于學校收入和辦學結余的財務結算。同時，要對兩類民辦學校校園建設和維護、教學設備更新及新增教職工的進修培訓等費用比例作出明確規定。

(四)拓展民辦學校融資渠道，鼓勵社會力量興辦教育

地方政府應鼓勵和引導民辦學校拓展融資渠道，并加強對民辦學校融資及其用途的監管。一是鼓勵、引導金融機構開發適合民辦教育發展的金融產品，為民辦學校發展提供資金支持。二是探索建立行業保險機制。鼓勵、引導和支持保險行業開發適合民辦教育發展的保險產品，鼓勵民辦學校每年購買一定的保險，以便為學校重大事故處理、教職工權益保護等提供風險保障。三是公開發行教育債券或通過股票市場募集資金。教育債券是國外私立學校普遍使用的一種融資模式，可有效吸引社會資金投入民辦教育領域，激發舉辦者創辦民辦學校的熱情，緩解財政經費投入不足的問題。政府部門可探索選擇辦學特色鮮明、社會聲譽良好的非營利性民辦學校發行教育債券融資；營利性民辦學校則可通過股票市場募集資金[注]謝文剛：《基于生命周期理論的民辦高校融資策略研究》，《中國成人教育》2015年第8期，第34-36頁。。四是采用BOT(建設—運營—移交)、BT(建設—移交)模式融資。BOT模式指民辦學校可向社會募集資金建設學校基礎設施，學校負責運營和使用，每年向建設方繳納一定費用，建設方在使用一定年限后移交學校。BT模式指民辦學校重大基礎設施通過社會融資建成、驗收合格之后移交給學校，學校向投資(建設)方支付項目總投資并加上合理回報的費用[注]方芳：《多地出臺民辦教育分類管理實施細則——“分類”落地 各有路徑》，《中國教育報》2018年4月3日，第5版。。

各地在推進民辦教育分類管理時遇到的各種問題，需要各級政府和教育、民政、工商、稅務、社會保障等相關部門的主動作為及通力配合。地方政府要提高對民辦教育分類管理的認識，主動探索適合當地民辦教育分類管理的模式。例如，國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》規定，除稅收政策的制定權限由中央決定之外，財政扶持、政策引導、政府補貼和基金獎勵等政策的制定、實施及監督管理都由各級地方政府落實，這就賦予了地方政府更多的政策創新空間。地方政府在制定政策時要準確理解和把握法律明確授權的范圍，在完善準入和退出機制、登記管理程序、補償獎勵辦法、差異化政策扶持、土地稅收優惠政策以及監督管理等方面尋求創新與突破[注]吳華：《地方實施民辦教育新政要堅持市場取向的變革方向》，《教育發展研究》2017年第3期，第51-53頁。。