共建共享治水模式的構建與實踐
——以樂清市東斜村為例

陳靜慧 俞 姣

(1.中共中央黨校，北京 100091； 2.中共樂清市委黨校，浙江 樂清 325600；3.杭州市工人業余大學，浙江 杭州310003)

習近平在十九大報告中指出：“要堅持人與自然的和諧共生。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境。”生態文明建設是關系人民福祉和民族未來的大計，是實現美麗中國夢的重要內容。2008年，習近平在浙江提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，之后這個科學理念被寫入《中國共產黨章程(修正案)》總綱，生態文明觀與浙江省結下了不解之緣。在經濟發展過程中，浙江一些地方的綠水青山遭受破壞，為了還民眾一個美麗清潔的生態環境，浙江省加強了環境治理和生態修復工作。2013年以來，浙江省大力推進“五水共治”工程，并取得顯著成效。2017年底，浙江省取得剿滅劣五類水的勝利，治水邁進新時期，即治水工程由治污向保護和鞏固轉變。當治水階段和治水內容發生變化時，以政府主導的治水模式是否還能發揮原有的功效，這種治水模式的成本政府是否能長期承擔？在這個轉折時期，需重新審視近年來政府主導的治水模式，思考是否可以采用更有效的模式實現水資源的長效保護等。本文旨在探討共建共享治水模式的可行性，并以溫州樂清市東斜村為例，分析社會共建共享治水模式所需的條件。

一、政府主導模式的優勢及局限

“五水共治”是浙江省政府實施的從省里到市縣、以政府為主導自上而下的治水工程。在組織上，省委省政府成立“五水共治”領導小組，下設專門的治水領導小組辦公室進行統籌協調。在規劃上，省級層面制定一個總規劃和五個子規劃，各市縣分別制定聯動規劃或具體方案，明確治水的作戰圖和明細表。在項目上，治水項目被列入各級政府為民辦實事的內容，集中啟動一批重大的基礎設施項目和應急項目。在資金上，合理確定各級政府的投入比例，并積極吸引民間投資、爭取各類金融機構的支持，削減省級“三公”經費預算30%以上用于水利建設。在政策法規上，加快治水地方立法和法規建設。在政績考核上，把治水作為各地各部門實績考核的重要內容和領導干部年終述職以及班子民主生活會必講內容[注]浙江工商大學課題組：《水問題的綜合治理與地方發展戰略創新研究——基于浙江省“五水共治”的實證分析》，《領導科學論壇》2016年第13期，第80頁。。可見，政府在組織構建、資金籌集和方案策劃等方面發揮了重要作用，為整個工程的順利開展奠定了堅實的基礎。在治污階段，政府主導模式在四個方面保證治理取得顯著成效：一是政府以行政手段推行治污工程，搭建了一個強有力的組織機構，由省委省政府牽頭、各市縣一把手負責，自上而下的行動和責任掛鉤考核方式，保證治污工程快速、有效及大面積地鋪開；二是政府主導模式快速集聚了豐富的人力、物力和技術手段，如人員調動、專家匯集以及財政資金的保障等；三是政府主導模式從體制內人員、基層民眾、企業到各種環保組織機構，全方位打響了一場轟轟烈烈的攻堅戰；四是政府主導模式通過制定法律法規對污染進行強監管，為治理行動提供法律支持。

政府主導的治理模式也存在一定的局限性。歐陽恩錢(2006)認為，政府與“治理”對環境問題解決的失敗，表現為政府對環境的負載總量難以估量，政府機構信息局限、政府環境政策的不平衡等，產生對多中心環境治理的制度需求[注]歐陽恩錢：《多中心環境治理制度的形成及其對溫州發展的啟示》，《中南大學學報(社會科學版)》2006年第1期，第47-51頁。。安志蓉等(2012)認為，環境問題既不能完全由市場來解決，也不能完全由政府來完成，應建立一個包括政府、企業、公眾和媒體等多個主體在內的共同參與的長效機制[注]安志蓉、余吉安：《基于多主體的環境保護長效機制的構建》，《江西社會科學》2012年第10期，第60-64頁。。浙江工商大學課題組(2016)提出，要按照善治的要求構建全新的社會參與格局，政府不能是唯一的權力中心，多元主體為了實現對公共事務的良好治理需充分發揮主觀能動性[注]浙江工商大學課題組：《水問題的綜合治理與地方發展戰略創新研究——基于浙江省“五水共治”的實證分析》，《領導科學論壇》2016年第13期，第76-83頁。。多主體治理強調政府、企業、公眾、媒體和環保組織等行為主體的合作。從浙江省的治理經驗來看，政府主導的治理模式或多中心主體治理模式，有助于快速取得治污的階段性成果，但在落實生態長效保護和解決維護成本高、多方統籌協調困難以及目標利益存在分歧等問題上，明顯力不從心。因此，在治理的后階段，要鞏固治水成果、保護水資源，必須建立一套長效保護機制。有別于政府主導或多主體治理模式，共建共享的社會治水模式通過發揮全民力量，可以充分利用地域優勢和成本優勢等，持續推進生態文明建設，建立長效保護機制。

二、共建共享治水模式的可行性

浙江省“五水共治”攻堅戰已取得階段性成果，特別是河道污水的治理。而從水體保護來看，共建共享治理有現實的可行性。

(一)生態治理階段的轉變為共建創造條件

治理污水有時限，通過政府總動員，浙江省通過5年時間的努力基本實現了目標。而水體的保護是民族永續發展的千年大計，人與自然的和諧共生沒有時限，這是治污和保護在時間上的根本區別。生態保護是千秋萬代的大事，以居民為主體的社區共建是維護生態的可選模式。

(二)成本分析為共建共享提供理論支撐

治污階段和維護階段成本相差顯著，治污階段成本高，維護階段成本較低。治污階段需要政府牽頭、動員全部社會力量并投入巨額資金進行集中整治，而居民沒有能力和意愿支付高額的治理費用。在水體保護階段，河道已恢復清潔，維護的成本會降低，且為了美好的生活環境，居民有能力和意愿參與治理行動。

(三)有限范圍的社區模式為共建提供公共治理的可能

共治有區域范圍的限制。埃莉諾·奧斯特羅姆研究了數千個公共治理成功的案例，這些案例大都只發生在一個國家甚至一個特定的區域內，只涉及規模較小的公共池塘資源，受影響的人數往往在50人至15 000人之間埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達、陳旭東譯：《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》，上海三聯書店2000年版，第48頁。。浙江全省有錢塘江、苕溪、甬江、椒江、甌江、飛云江、鰲江和運河8大水系，河道總長13.78萬公里浙江省水利廳：《水利建設與管理工作座談會發言材料》，2015-05-20 ，http://jsgl.mwr.gov.cn/zyzt/1/2/201505/t20150520_680539.html。，共有33 388個村級集體經濟組織。據浙江統計信息網公布的數據，至2017年末全省常住人口為5 657萬人，平均每村1 700人。據浙江省村莊和社區人均數量估算，流域經過的村莊符合規模較小的公共池塘情境，村莊或社區的公眾符合熟人社會的特性，熟人社會可以建立低成本的協商和監管機制，解決可信任問題和相互監督的問題。

(四)民主法制觀念深入人心為共建奠定思想基礎

改革開放40年來，浙江實現了經濟社會的快速發展，浙江的國民生產總值和人均國民生產總值居全國領先位置。經濟社會的發展帶動公民社會迅速發展，民主法治觀念和環境保護意識深入人心，浙江率先在全國展開“綠水青山就是金山銀山”的環境整治工作。這些都是浙江省實施共建的堅實基礎。

(五)水資源利用的實效使水資源保護成為現實

清潔可利用的水資源可以產生經濟效益、社會效益和生態效益。當河道治污完成后，污染的負效應消失，水資源正效應開始逐漸顯現，居民所在屬地的水域范圍內可以進行養殖、灌溉、航運和休閑等活動，產生直接的經濟、社會和生態效益。對水資源利用價值和維護成本、收益的認識，會正向刺激居民參與水資源的保護。

三、社會治水模式樣板：東斜村全民治水

東斜村地處浙江溫州樂清市北白象鎮北部，村莊依水而建。白慎河(北白象鎮段)長11.91公里，流經趙家硐、東斜、西斜等18個村。其中白慎河東斜段總長600米，河道最寬處100米。幾十年來，村民環保意識淡薄，東斜村的生活用水大部分直排入河，白慎河逐漸變成黑臭河。2014年，樂清開展“五水共治”行動，東斜村成為樂清最早啟動清淤工程的村莊。全村1 500多人在50多天里完成600多米河道計200多噸淤泥和垃圾的清理。2017年5月，筆者從東斜村村雙委了解到，村民在治水行動中發揮了主力軍作用，從2014年至今，東斜村的治水成果得到鞏固，成為樂清市治水成功的模范村，為樂清乃至溫州全市提供了全民“五水共治”的經驗。人人都是河長，是東斜村治水成功的秘訣。

河道維護是一項長期工程，也是檢驗治水成果的關鍵，而其中的一個難題就是如何增強村民的環境保護意識、消除隨手往河里扔垃圾的現象。為此，東斜村村雙委推出了四大抓手。一是實施《護河治水禁約》，并制成若干警示牌豎立在岸邊，違反者按規定處置。二是成立村民護河隊。一支由30名村民組成的河道巡邏隊，分班每天3次巡查河面和監督村民的陋習。同時，在河道的顯要位置安裝監控進行實時監督。三是設置保潔員崗位。在全村公開招聘2名河道保潔員，負責一天2次的河道清潔，所需經費由村民捐款和政府提供。四是大力普及環保知識，提高村民的環保意識。環保宣傳主要有三種方式：第一，追憶往昔的綠水青山，喚醒村民從河里挑水吃、捉魚和游泳的美好回憶，激發其保護母親河的熱情；第二，通過宣傳櫥窗表揚全村治水模范，弘揚模范的力量；第三，宣講《護河治水禁約》，提醒村民切勿破壞環境。

四、構建共建共享的社會治水模式

東斜村治水的成功案例表明，打造共建共享的社會治水模式，需多方協調、配合。

(一)界定明晰的邊界

清晰界定村莊或者社區所屬的流域邊界，同時明確有權從水資源中提取收益的個人或家庭。流域邊界是按照地域歸屬劃分的，但存在上下游有爭議的河段，為了防止出現“公地悲劇”，政府需發揮協調作用。2018年3月，我國組建自然資源部，履行對水資源調查和確權登記管理職責。當地政府根據自然資源部制定的確權制度、標準和規范，明確村莊、社區管轄的河道區域。邊界劃定明確了各村莊和社區之間的權利和義務，并以村集體、社區和家庭代表(包括外來常住人口家庭)為主體，明確公眾享有經營水資源所獲得的收益和維護清潔所需花費的成本，以公約形式落地執行，從而為開展治理活動奠定基礎。

(二)落實水資源保護監督機制和處罰制度

水資源保護的監督可分為三個層次。第一層次是政府監督。2018年，國家機構改革組建了生態環境部，負責生態環境問題的統籌和監督，各地各部門承擔流域水資源的保護職責。第二層次是集體監督。社區、村莊制定規章制度，明確權利和義務。第三層次是個人監督。充分發揮熟人社會的輿論監督功能。同時，在關鍵河段設置監控設備，實時督促居民和企業遵守環保公約。對嚴重污染環境者，嚴格依照環保法進行制裁；對輕微違反環保公約者，通過口頭教育、社區通報批評和環保義工等方式進行懲戒。

(三)普及環保知識，提高公眾的環保意識

通過“五水共治”行動，積極推進全省環保知識的普及，提高民眾的環保意識。建立政府和民間的環保組織，在全省范圍內進行環保知識宣講，用鮮活的案例和事實激發民眾對綠水青山及美好生活的向往，并倡導從小事做起，人人都成為環保志愿者。

十九大報告明確提出“打造共建共享的社會治理格局”，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。抓好生態文明建設，既需要政府的努力，也需要全社會的齊心協力，共建共享的社會治水模式，是加強社區基層治理的一個重要組成部分，通過發揮社會組織作用，實現政府治理與居民自治的良性互動。浙江省的“五水共治”行動是加快生態文明建設的重要舉措，為全國開展治水工程提供了樣板。