房地產長效機制構建中地方政府角色研究

李嘉暉

[提要] 在房地產市場中，政府是最主要的參與者之一，它的行為方式對市場有著導向性作用。本文論述構建房地產長效機制的意義，分析地方政府的利益所在，基于對長效機制構建過程中地方政府的角色扮演和行為方式，提出建議和對策。

關鍵詞：房地產；長效機制；地方政府定位

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月2日

在房地產市場中，政府尤其是地方政府是最主要的參與者和利益相關者之一，他的行為和決策會對市場整體產生巨大影響。最近兩年，中央政府明確表明未來的住房性質必須回歸居住屬性層面，因此研究在構建長效機制過程中地方政府應該在市場中扮演怎樣的角色具有深刻的現實意義。

一、構建房地產長效機制的意義

為了控制我國部分地區房價的進一步高漲，政府會及時出臺各種各樣的調控手段。從2016年9月30日至今，我國樓市一直保持著極為密集的調控狀態，已有超過100個城市采取了政策調控。但是，房價似乎總是暫時性得到了抑制，包括開發商和投資者在內的參與主體仍然對未來市場報以很高的預期，所以以限購和限貸為主的短期調控終歸會被基礎性制度和長效機制所替代，而長效機制的建立對房地產市場有著重大意義。

首先，房地產業在我國宏觀經濟中占據著重要的地位，對整體經濟有著顯著影響。一般而言，如果一個產業占據經濟總量的比例能夠超過5%的話，這一產業就可被歸并為一國的支柱產業。2015年房地產對經濟的貢獻達到了6%，2016年為6.5%，是名副其實的支柱型產業。房地產市場化以來，我國經濟總量不管是保持著幾年前10%靠上的高速增長，還是近年來的中高速增長，都離不開房地產業的支撐作用。如果從產業增加值的角度來看，數據顯示，2014年房地產業增加值為2%，2015年增加值3.2%，2016年國內房地產市場大熱，這一數據為8.6%，達到了近幾年來的最高值并領先于其他行業。然而，房地產對經濟的拉動不僅僅只有其本身，還體現在它對其他行業的帶動作用上。房地產屬于高關聯度行業，自身的發展還可以連帶諸如建筑業、建材業、裝修業、家電業、金融業等各類行業的快速發展，所以說，這些行業的發展狀況一定程度上還要看房地產市場的走向。當前我國正處于“十三五”規劃初期，社會經濟增長還需要一個長期穩定的房地產市場來引領。

其次，針對我國房地產業普遍存在市場失靈現象，政府必須加強干預調控，構建房地產長效機制。我國改革開放以來雖然確立了市場經濟體制，但是發展的時間較短，各方面的監管機制還有待完善。房地產市場是一個由各類主體構成的復雜體系，各主體為了達到自身利益的最大化會通過自己的行為方式相互競爭。在市場中，地方政府控制著土地的供給端，在一定程度上決定了房價的成本；對于房地產企業來說，由于信息的不完善導致了企業占據著市場的主動權，掌握著市場供求和價格情況的絕對信息；而對于購房者來說，購房者在多數情況下對信息難以全面了解，這就導致了開發商在市場中的絕對優勢地位與消費者處于相對弱勢地位的對立情況。市場的失靈會引發市場混亂或市場壟斷，面對此類難題還需要政府加強調控，加快研究切實可靠的房地產長效機制，為房地產市場的長期穩定提供堅實的保障。

二、地方政府在房地產市場中的利益目標

在我國的行政機構中，政府按照層級可以被分為中央和地方兩級。就經濟層面而言，中央政府負責對整個宏觀經濟的調控和把握，統領全局。而地方政府作為執行機關，主要負責中央部署的調控政策的具體實施。責任出發點的不同使得央地兩級政府在房地產市場上的利益目標大不相同。中央政府的利益目標在于整個房地產業的平穩發展以及全社會的公平和穩定。對地方政府來說，自己所屬地區的財政收入和更高的政績是其利益目標的所在之處。

首先，地方政府以擴大財政收入為首要利益目標。為了協調好中央與地方政府之間的權力關系，激發地方活力，我國1994年開始實行分稅制改革。分稅制改革后雖說中央政府將一些稅種分配給了地方，但是稅種數量十分有限，地方財政僅有營業稅、個人所得稅等稅種的收入累積，地方政府收入來源在逐漸縮小。如此一來，地方政府憑借著在土地市場上的統治將財政來源鎖定在了收入穩定的土地財政上。根據國家統計局數據統計，2016年全國土地財政收入所占財政總收入的比例達到了23.5%。目前，地方政府依靠出讓土地獲取高額出讓金的方式已經成為地方最重要的收入方式。在土地資源日益稀缺的以后，地價的出讓只會變得越來越高。

地方政府的另一個利益目標表現在追求政績表現上。在經濟方面，現在無論是國與國之間、省與省之間、還是城市之間都越來越傾向于將GDP作為衡量一個地區宏觀經濟表現的最主要指標。分稅制的改革使地方政府得到了屬于自己的權力和財政支持，某種程度上變成了可以自我發展、自我管理的組織。然而，為了進一步增加自身的財政收入來源，增加當地經濟增長點，使得地方越來越多的關注土地財政，通過將土地出讓給房地產開發商獲取較高的土地出讓金，以此來彌補財政收入的欠缺，同時借機擴大房地產市場的發展，增加住房投資和消費，拉動當地經濟發展。

三、長效機制構建中地方政府的角色定位

通過前文分析，中央政府和地方政府都有其各自的目標，在目標導向的利益驅動下，各主體會做出對自己有利的行為方式，從而也就有了在房地產市場中的角色定位。地方的利益取向會進一步抬高住房價格成本。因此，在構建房地產長效機制的過程中，地方政府必須規范自身行為，為長效機制做出應有貢獻。

過去地方政府在市場中一直扮演著土地供應者的角色，在供給端占據著土地的絕對壟斷。現行的土地出讓方式主要以“招拍掛”為主，這導致了地價的一步步上升，“面包”比“面粉”貴的情況更多出現。而未來，開發商拿地的主要方式會趨向于收并購的合作式拿地。如果想要構建長效機制，地方政府就必須承擔起土地市場監管者和監督者的定位角色。要試圖從土地制度上做改革，適當改變當前的土地出讓制度，在現有的土地“招拍掛”出讓制度下，更多地采取競地價、限房價的方式，政府要切實監督土地價格的預估、定價過程，在房屋開發的最初階段抑制房價泡沫，依據不同的市場情況有序的供應土地。同時，地方政府還應該在土地交易過程中嚴格檢查開發商的資質、土地用途、資金來源等問題，并且自身也要接受其他機構的監察，禁止與開發商勾結尋租，監管市場秩序，防止市場失靈。

與此同時，地方政府作為下屬單位，還要做好承接中央政府政策和制度工作，扮演好政策執行者的角色。過去的十多年里，我國的房價共經歷了過熱、遇冷、再熱、再次降溫和重新上漲幾個階段，為了達到共同促進市場長期穩定的目標，同為市場參與者，中央政府會根據市場走勢狀況做出相應的調整，當中央政府下達指示對市場采取調控干預時，地方政府必須要予以積極配合，做好承接工作，擔負起政策執行者以及政策效果評估、監管的重任，把自己管轄區域的市場秩序維持好，而不是為了自身的利益躲避政策規制。現如今，我國房地產市場劃分越來越細致，形成了區域間市場過熱與庫存過多等情況共存的局面，政策難以統一制定，因城施策，分類調控成為了現在市場調控的主流趨勢。這就要求了地方政府不僅要履行政策的執行，還要根據本地區具體情況，制定合理的調控政策和發展目標，充當好政策制定者的角色。

房地產的長效機制涉及到了土地制度改革、金融風險的防范、投資的抑制、財稅健全、法律規范等方方面面的內容。如此浩大的工程還需要市場參與者各方的共同努力。從某種程度上說，由于地方政府的利益導向，過于依賴土地財政，缺乏嚴明的監管機制，和開發商連同起來促成了市場價格的不斷上漲。所以，地方的定位和規范對于市場的穩定發展就顯得尤其重要。當然，在長效機制建設中，地方仍然隸屬于中央監管，重大的政策方針還需上級制定。在未來長效機制的加速研究進程中，地方政府要真正從整體利益角度出發，以身作則，完善自身責任機制，充當好土地市場交易監管者和政策執行者的角色，為我國房地產市場的長期平穩健康做出自己的力量。

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