從“深圳新政”看大城市國有土地改革方向

李宇嘉

一、背景：從“深圳新政”看供地改革

近期，深圳發布《關于完善土地供應管理的若干意見（征求意見稿）》（下稱《意見稿》）。在大城市土地“減量供應”，而人口大規模涌入、公共服務亟待“補欠賬”明顯增加空間需求，同時產業升級和創業創新下，用地需求也發生結構性變化等綜合背景下，該《意見稿》意在推進高度城市化框架下的土地供給側結構性改革，完善多層次土地供應制度，提高城市土地節約集約利用，回歸全民所有的公共屬性。

具體來說，就是繼續深入推進土地有償使用制度改革，構建行政劃撥和有償出讓“雙軌制”“計劃+市場”“政府的歸政府+市場的歸市場”的土地供應新體制。未來，城市國有土地供應，首先要滿足居民（包括非戶籍等新市民）住房需求，以及基于居住帶來的生活服務需求。同時，對于大型基礎設施，比如道路交通、市政工程等，要優先給予土地供應；探索針對新興產業靈活需求的供地模式，如中期租賃和長期租賃；針對盤活閑置土地，啟動作價出資入股、臨時使用等。

《意見稿》中，恢復1988年取消的“土地劃撥制度”備受關注。劃撥與出讓并行（以有償出讓為主），這是我國現行的用地供應“雙軌制”。前者針對行政辦公、教育醫療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地無償劃給特定用地主體的供地模式；后者則針對非公益性、盈利性用地需求，以市場化方式將土地有償出讓給用地主體。由此，劃撥與出讓是兩種相反的供地模式，前者是行政無償配置，產權歸政府，不可抵押或轉讓，公益或非盈利性用途終結，政府可無償收回；后者則是市場化有償出讓，產權歸用地主體，可抵押或轉讓，政府不可無償收回。

1978年土地有償使用改革前的計劃時期，劃撥是唯一的供地模式。之后，從深圳、廈門開始，有償出讓代替行政劃撥，成為供地（特別是經營性供地）的主要模式。可以說，有償出讓代替行政劃撥，無論對提高土地利用效率，減少圈地占地，還是賦予土地融資功能，或形成和完善要素市場，顯化土地資產屬性，抑或為高速推進的城市化和經濟增長提供空間支撐，都具有制度革新的重大意義。最先突破行政劃撥這一計劃經濟產物，推進土地市場化配置，敲響中國土地有償出讓“第一錘”的深圳，在1988年率先取消劃撥，啟動出讓這一市場化供地模式。

二、“協議免地價”：深圳特色的公共用地制度

土地行政劃撥，具有極強的計劃經濟色彩。從過去實踐來看，劃撥模式下，土地供應太多、粗放供應、無效供應并存。正是基于此，具有改革突破精神的深圳率先在全國開啟了土地市場化改革。中共國土資源部黨組在最新一期《求是》雜志上發文稱，大力推進土地節約集約利用，落實最嚴格的節約用地制度，實施建設用地總量和強度雙控行動。而且，國土部副部長王廣華在今年8月底召開的全國土地利用工作會議上表示，要大力實施節約集約用地，以盤活利用“批而未供土地、閑置土地、城鎮低效用地”為主攻方向，推動節約集約用地向縱深發展。

那么，在國家全面盤活閑置土地，繼續深化土地要素市場化改革的大背景下，一向具有市場化改革精神的深圳，緣何恢復劃撥這一計劃色彩濃重的供地模式，這還要從深圳用地模式說起。改革之初，國家賦予深圳特區立法權，探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協議出讓為主，2004年“8·31”大限后，國家規定，從2014年8月31日以后，所有的經營性用地要一律以“招拍掛”的方式出讓。由此，政府與用地主體“一對一”的協議出讓開始退出，深圳經營性用地也全部啟動“招拍掛”。

同時，國家也明確，公益性或非盈利性用地，可以在限定的范圍內，繼續采取行政劃撥的模式，構建“政府+市場”的供地“雙軌制”。但是，考慮到自身土地資源稀缺，為了探索多元化的土地供應模式，特別是探索政府向市場“買服務”的公共財政模式，探索PPP、非盈利性項目自主融資，激發用地主體挖掘土地價值，對于公益性或非盈利性用地，在全國公益性、非盈利性用地采取行政劃撥的統一框架之外，深圳采取了“協議免地價”出讓的創新供地模式。起初設想，在這種模式下，不僅公益性或非盈利用地的需求得到了滿足，而且土地的價值開始顯化，特別是土地的融資功能得到體現，公共服務投融資需求得到平衡，這將提高公共服務供給效率。

三、深圳“高效供地”的功過是非

特區成立近40年，深圳實際管理人口翻了20多倍，從1987年的不到100萬，增長到目前的2100萬左右，而人均GDP更是翻了150倍。市場化導向的公共供地模式，實現了高效和大規模供地，不僅迎合了人口暴增后帶來的公共服務“落地”需求、融資需求。而且，深圳也以高效的供地，實現了道路交通、市政管網、科教文衛等基礎設施供給和投融資，支撐企業引入、產業布局、園區建設。迄今為止，無論是城市管理、城市規劃，或是生活服務、基礎設施，深圳都是全國最好的城市之一。但是，特區成立以來，年均約30平方公里的供地，讓深圳這個面積最小（1990平方公里）的大城市，最先逼近50%的開發強度警戒線，被迫開啟存量盤活。

市場化導向的公共供地，在公共服務、基礎設施供給上的效率比較高，也直接降低了企業和產業成本，促成了政府扶持下的產業轉型。近年來，深圳產業轉型在國內是最快的，引以為豪的互聯網、資本市場、智能科技、創意文化、高新技術等，源源不斷地吸引各地人才和人口大規模流入。近幾年，深圳年均常住和戶籍人口增幅在40萬-60萬，戶籍人口將由“十二五”末的350萬增長到“十三五”末的550萬。但是，市場化導向、挖掘土地價值的供地模式，直接導致高房價。不過，從全球看，高成本、高房價是創新大敵。近年來，美國舊金山“硅谷”房價高漲，這已經引起科技企業大規模外遷，如南加州洛杉磯“硅灘”、德州奧斯丁“硅山”已成為創新高地。

近10年來，深圳房價上漲了10倍左右。房價是基礎成本，房價一漲，用工、房租、生活消費等成本都要上漲。因此，近年來深圳在吸引人才、留住產業上，已面臨巨大挑戰。同時，基于低成本、低房價優勢，杭州、成都等“新一線”、二線城市正在大規模招攬人才和企業。新興產業面臨的競爭是全球競爭，而互聯網、智能科技等深圳主打產業，過去一直處于創新“高發期”，但近期似乎進入了“瓶頸期”，成本重回競爭主導。目前看，如果成本降不下來，深圳科技企業外遷是必然趨勢，華為、富士康搬遷僅僅是開始。因為，新興產業是智力和科技密集型產業，對一個城市原有產業基礎依賴度較小。只要成本低，有人才集聚，就能夠生產。endprint

四、“協議免地價”存在的問題

目前，新型城鎮化進入“下半年場”，即從過去的讓低成本外來人口進城，吸收人口紅利助推工業化和城市建設，轉到外來人口“本地化”和公共服務“均等化”，后者也成為未來國家和各地最重要的公共政策。由此，對于各大城市來說，吸引人才和人口流入的殺手锏，也將從過去的“優質產業”轉到“優質服務”。對于戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務，將是深圳能否繼續吸引人才，孔雀繼續“東南飛”，保持城市競爭力的關鍵。“協議免地價”的公共服務供地模式下，一對一談判、集體會審拍板，公共服務供給靈活高效。但是，協議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。

同時，協議出讓下用地手續千差萬別，有的過了“批地會”或確定規劃圖便生效，但后續批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作它用、分割銷售等現象難以避免，有的還通過“補地價”變成了商品房。近年來，深圳房價暴漲，在巨大的溢價紅利誘惑下，很多過去出讓的協議免地價用地，想通過“補地價”轉作商品房開發。由于“協議出讓”是政府和用地主體“一對一”的商定過程，信息不對稱問題很嚴重，導致協議用地“房地產化”，這背離了協議出讓用地公益性、非盈利性的本源。由此，協議用地無法像劃撥一樣，可以由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活阻力重重。

2014年，國土部官員曾撰文稱，我國城鎮工礦建設用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區的11%；農村居民點空閑和閑置用地面積達3000萬畝左右，相當于現有城鎮用地規模的1/4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現有城鎮用地規模的3/4。該官員稱，生產、生活、生態用地結構失衡，工業用地比例偏高。工業用地低效利用，容積率平均僅為0.3-0.6。目前，各地以過度消耗土地資源為代價的傳統發展方式普遍存在，部分行業和領域超標準用地、浪費土地的情況依然突出。因此，未來供地將更多地依賴盤活存量，特別是那些閑置低效用地。對于深圳來說，由于“協議免地價”存在的瑕疵，很多用地成為閑置低效，違反用途管制的供地。

深圳引以為豪的新興產業，其吸引人才和人口的競爭力正在下降，未來必須要靠公共服務。顯然，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實上就在于增加和完善公共服務。當然，近40年來，深圳過分重視經濟增長，現在要補公共服務的欠賬。但是，深圳沒有新增土地了，近幾年推高房價、拆除低成本租賃住房（城中村）以提供空間的模式也維持不下去了。因此，強調政府所有權，確保可持續供應的行政劃撥供地恢復在情理之中。

五、“深圳新政”折射城市供地新模式

此次深圳“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務、新增供地向租賃傾斜），彰顯了我國未來土地制度變革的方向，即國有土地嚴格的“雙軌制”，即基于全民所有的屬性。首先，通過行政劃撥供地，滿足公共服務需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務。其次，過去過分重視土地拉動經濟增長、固定資產投資、上下游等，但在公共服務供地偏少且存在嚴重的“欠賬”，未來供地將向這方面傾斜。再次，很多工業項目和園區項目也以公共屬性而依賴低成本的土地協議出讓。而且，協議出讓模式下，變相“房地產化”的問題很嚴重。因此，除了部分存量盤活外、混合用地，協議出讓將徹底退出，或者回歸到占比很低的輔助地位。未來，土地供應制度將回到“雙軌制”，即以行政劃撥滿足公共服務需求，以市場化出讓滿足經營性用地需求。而且，未來國有用地經濟功能、融資功能將淡化，社會功能、服務功能將會顯化。同時，房地產增量時代結束，城市物理形態的建設進程趨于結束，基于完善公共服務的城市運營開啟，供地也將會向此傾斜，比如近期各地都強調增加租賃住房供應、租售同權等。只有這樣，才能將人口留在城市，現有物業才不至于醞釀成泡沫。

李求軍/責任編輯endprint