住房保障中中央與地方職能劃分和改革思路

張娟鋒+虞曉芬

住房保障是事關廣大中低人群的基本保障之一，也是中央與地方政府重點推進與著力完善的政府職責之一。當前，住房保障工作在各層級政府之間的職權與責任劃分還有待明確與優化。一方面，現行的住房保障依賴于行政命令方式下達保障性住房建設目標，不區分各地原有的住房基礎、市場化程度和居民消費能力等實際情況而采取一刀切的辦法，要求在“十二五”期末保障面達到20%的做法，挫傷了地方政府的積極性。另一方面，目前對地方政府住房保障監督機制不健全、考核機制缺乏也造成了地方政府積極性不高、要素保障不落實、保障績效偏低。因此，需要明確現有分工的優勢及其問題，從兼顧效率與公平原則出發探索中央與地方在住房保障的職責與財政支出職責，持續推進我國住房保障體制機制建設。

一、推進中央與地方政府職責劃分的關鍵點

1.有效控制住房問題的社會風險

現實中有兩類因素在中央與地方之間的事權劃分中起顯著作用：一是經濟效率；二是政治收益。住房保障作為一項具有規模效應的公共產品，如果某一地方具有其獨特的政治利益或偏好（例如，可以提高地方政府的威信，增加區域穩定性），則其提供方式有可能是地方政府的自愿行為。在現有的分工模式下，盡管地方政府是住房保障上的執行者和實際受益人，但政治收益不明顯。在官員提拔機制中，地方經濟發展水平依然占據主導地位。也就是說，當地政府并不承擔住房保障所產生的政治風險，也沒有因此而被免職的風險。而中央政府作為總負責人，如果住房保障產生了社會問題與政治風險，最后承擔人則是中央政府。因此，在調整中央與地方職權時，需要考慮到目前我國政治管理體制與住房保障的特殊性，即執行與受益主體在地方，風險承擔主體在中央。在地方住房保障監督功能不足的條件下，中央政府的監督依然是必要的。調整中央與地方的職權，需要完善與強化中央的監督職能，而不是完全放權。

2.形成“有效保障”的核心目標

保障性住房建設的核心目標應該是“有效保障”中低收入家庭的基本需求，而建設的規模、結構與區位應當服務于這一根本目標。保障性住房本質上是政府為實現其住房保障政策目標而采取的一種供給端補貼工具。相應地，保障性住房建設必須服從于政府的既定住房保障政策目標。只有建成的保障性住房為這一政策目標的實現做出了貢獻，才是有價值、有意義的。相反，如果開工（甚至建成）的保障性住房因為位置過于偏遠、供給結構不合理等問題未被認購或認租，又或者建成的保障性住房雖然被認購或認租，但因為存在區位偏遠、配套設施不足等問題，并沒有實現補貼對象家庭居住質量和生活質量的實質性提升，甚至給其帶來更大的不便，這樣的保障性住房無法服務于政府的住房保障政策目標，換言之不是一種“有效”的保障性住房供給。這種無法形成“有效供應”的保障性住房建設實際上是一種公共資源的浪費，而且開工/建成數量越大，浪費也就越大，很有可能招致社會公眾的不滿和抨擊。

因此，有必要明確提出以“提供有效的保障性住房供給”作為地方政府保障性住房建設的核心目標，從而確保保障性住房建設發揮實效，真正服務于補貼對象家庭居住質量的改善，真正服務于住房保障政策目標的實現，變“形象工程”為真正的“惠民工程”。相應地，有必要以各種類型保障性住房的“有效保障”取代目前的“開工量”指標，并使之逐步成為從提出地級市年度建設任務、分解下達市縣建設任務、制定建設實施計劃、組織項目實施到考核任務完成情況的全過程中所使用的核心指標。所謂“有效供應”，將其定義為完成建設、達到規定質量要求，并被補貼對象家庭實際承租或認購，進而為解決補貼對象家庭住房問題發揮了實際作用的保障性住房的套數。換言之，保障性住房只有同時滿足了“完成建設”“達到規定質量要求”“被實際承租或認購”這三項要素，才能夠被認定為形成“有效供應”，各級政府職能部門或項目實施主體才能被認定完成了給定的建設任務。

根據公共政策理論基本原理，政府公共政策目標通常需要具備一定的層次性，即除了最終希望實現的核心目標外，還需要具有一系列為核心目標服務的、更為細化和具體的中介目標，以及圍繞各中介目標形成的、具備實踐意義的操作目標，從而形成完整的目標體系。具體到地方政府保障性住房建設過程中，為了實現“提供有效供應”這一核心目標，有必要以“形式多樣、數量充足、質量適宜、結構合理”作為中介目標，并相應提出操作目標，形成一個多維度的目標體系。

二、中央與地方職責分工的思路

“選擇性集權”是指在中央與地方事權劃分過程中，針對某一項地方公共產品供給權的具體劃分。中央政府主要從兩個方面進行考慮：一是，一項權力由中央政府集權時，所可能失去的由地方分權提供公共產品所產生的供給效率的改進和提高，以及滿足民眾需求和促進地方經濟增長等好處；二是，當權力從中央授權地方之后，由于地方軟預算約束的存在，地方政府在提供某些公共產品時所可能給中央政府造成的“財政風險”或“財政風險效應”。當分權所導致的潛在“財政風險”大于中央集權所喪失的效率改進等好處時，中央政府將選擇集權，不向地方下放此權力；反之則采取分權。目前，缺乏中央集權的住房保障工作很難推進，而過度集權又會導致住房保障失去效率。因此，中央政府有必要進行“有選擇的集權”，即控制和強化監督權。同時，通過中央的適度財權（專項補貼），平衡地區間的差距。

1.下放住房保障的事權與財權至市縣政府

在保障房的建設上，中央統一決策的模式短期內效果明顯，但長期難以持續。中央政府通過申報的方式，由省級政府匯總本地區住房保障年度目標（核心指標是各類保障性住房的“新開工面積、套數”“完工面積、套數”“年度投資額”等），指標由省級政府匯總后，匯報至中央政府。中央政府參考該指標以及地區經濟發展狀況、房地產市場、居民支付能力等諸多因素后進行決策，確定全國住房保障的指標。目前的決策方式，更多體現了中央政府的全局考慮，而在實際執行中，受區位選址、教育醫療配套、道路交通、職住分離、社區環境、自然環境等具體因素的影響，效果并不理想。endprint

在這一輪的中央與地方事權劃分中，住房保障的事權與財權應當會劃歸地方政府。事權下放的一項重要內容就是由地方政府決定住房保障的覆蓋面，自行決定住房保障的五年、三年及年度具體指標，然后報中央政府備案。與事權下放的同時，財權也應當相應地下放，做到財權與事權一致。

通過下放決策權，讓市縣政府真正成為區域住房保障的實際決策人，包括該區域內的住房保障規劃、住房保障政策制定、保障規模、保障方式等，充分授權給地方政府（見圖1）。市縣政府依據本區域的社會經濟發展水平、房價水平、支付能力等實際情況，在財政承受范圍內制定本區域的住房保障規劃和政策。當然，在這一過程中，地方政府也要承擔住房保障失職帶來的政治風險與責任，而這種風險的判斷則需要強有力的監督考核體系。

2.完善并強化中央與省級雙層監督考核體系

在下放事權與財權的同時，中央政府需要構建與強化監督考核體系。研究表明，“有選擇的集權”是我國在推進中央與地方共擔的公共服務品的有效模式。有選擇的集權，就是在公共服務品供給中，中央政府需要承擔全局性的政治風險，需要掌控一部分控制權。在住房保障中，中央政府作為承擔政治風險的最后責任人，理所當然地應當具有相應的權利，而強有力的監督權是中央政府應該加強的權力。現階段中央政府適度集權，形成對省、市、縣政府強有力的監督，依然是推進住房保障工作必不可少和維持現有體系效率的關鍵點（見圖2）。

但是，需要明確的是，監督管理權并不針對具體的縣市設定具體指標，打破以后按年度考核省市縣的“數量指標”，轉而考慮從住房保障的有效性角度設置指標體系。

轉變現有的數量指標考核思路，在充分授權的基礎上，從“保障對象——人”的視角進行評價市縣政府的住房保障效果。從單純強調“開工數量”“竣工面積”到形成以“有效供應”為核心的多維度目標體系，這不僅是一種指導思想或政策理念上的提升，還需要通過一系列政策措施或制度安排，使其具體體現到地方政府保障性住房建設的全過程中。

一是在“明確任務”階段逐步引入“有效供應”概念。作為最為核心的一項改革舉措，在制定保障性住房建設五年規劃、明確地級市保障性住房建設年度、分解實現任務的過程中，引入“有效供應”指標，并以此作為核心，進而通過發揮其導向作用，推動后續措施的出臺實施。具體實踐過程中，根據“路徑依賴”原則，可以考慮首先將“有效供應”作為現有“開工量”的輔助指標，之后逐步強化“有效供應”指標的重要性，最終實現以“有效供應”為核心指標。

二是逐步強化對各級政府保障性住房建設任務完成情況的考核機制。從“事后評價”和“人的角度”出發，圍繞“有效供應”這一核心設置若干考核指標，定期考察各級政府（尤其是市縣級別的政府）對既定保障性住房建設任務的完成情況，督促其投入保障性住房建設。具體而言，從“有效供應”的內在涵義出發，考核過程中既有需要繼續采用“開工套數”等指標考察各級政府在保障性住房建設方面的實施情況，更有必要同時通過“出售/出租套數”“申請家庭平均輪候時間”等多個指標，考察政策實施效果。

三是完善、細化保障性住房相關標準、規范和任務要求。相應地，從“事前管理”和“人的角度”出發，地方政府有必要圍繞保障性住房區位條件、社區環境、配套設施、公共基礎設施等方面的要求，制定若干標準或規范。同時，在制定和分解年度保障性住房建設任務時，也有必要在這些方面提出更為細化、明確的要求，以確保建設的保障性住房在質量、結構等方面能夠達到特定標準。加強對補貼對象家庭需求特點的調研和了解。要實現“質量適宜”“結構合理”的目標，必須以對補貼對象家庭住房需求特點的準確把握為前提。只有本著“以需求定供給”的原則，以補貼對象家庭需求特征作為規劃、設計和審批的主要依據，提高供給和需求在各個維度上的匹配程度，才能確保更多的“開工量”轉化為“有效供應”。

基金項目：

本文是教育部重大攻關項目“我國城鎮住房保障體系及運行機制研究”（Z20130253）研究成果 。

陳品祿/責任編輯endprint