城市新居民公租房供給問題研究

江永+文良成+周桂英+方興

古往今來，“安居樂業”始終是民之所愿。住房作為基本的生活需要，它是人們進行社會生活必不可少的物質條件，是人們積極投身社會建設而無后顧之憂的重要前提，是社會穩定發展的重要基石。本文作者深入調查，實地了解宜昌城區“夾心層”（主要指城區中等偏下收入困難家庭、新就業大學生和外來務工人員）人群的居住現狀、住房需求。只有真正掌握宜昌“夾心層”群體的真實需求，公租房的供給才能有據可依，住房保障政策才能更加完善，更加符合本地實情，相關群體的住房問題才能得到有效解決。

一、宜昌公租房存在的問題

1.公租房相關政策宣傳力度不足

本次調查問卷結果表明，當問及被試者對公租房政策的了解程度時，4410份有效問卷中比較了解乃至非常清楚公共租賃住房政策的僅占15.75%，占樣本總數10.73%的人表示完全不知道有此政策，46.08%的人僅限于聽說過，27.44%的人對公租房的了解程度一般，既不陌生又不熟悉。單獨對租房群體進行分析，結果顯示11.73%的租房人群對公租房政策處于完全的不知道的狀態，有所耳聞的占48.18%，一般的占23.88%，有12.29%的租房人群對公租房政策比較了解，非常清楚公租房政策的僅有3.91%。綜上，不論是總樣本還是局部樣本，其調查結果均顯示出宜昌居民對于公租房政策的有限認知。這與政府相關政策的宣傳以及個體對信息的偏好都有一定的聯系。公租房是惠及“夾心層”群體的民生大計，是解決人民群眾居住難題的有效途徑，倘若地方政府只是埋頭搞公租房建設而不宣傳此政策，那么即使建設再多的公租房，“夾心層”群體的住房問題還是得不到解決，居民的居住條件得不到改善，甚至還會造成公共資源的極大浪費，可謂吃力不討好。

2.公租房區域性供需矛盾突出

公租房的需求區域調查結果顯示，對公租房的需求區域在西陵區的將近占總樣本的45%，在伍家崗的占28.59%，在開發區的占15.67%。相較而言，本次調查中點軍區和猇亭區的公租房需求量少，總共占全部樣本的10.93%。從前述數據不難發現，相當多的人希望在西陵區租住公租房，這與西陵區的城市中心位置密切相關，正因為地處中心所以在此工作的人非常集中，同時，離工作地近，上班便利乃人之常情，于是調查中將近45%的居民都希望租住在西陵區。

值得注意的是，盡管西陵區公租房需求旺盛，但目前的現實是西陵區很難再進行公租房用地規劃，因為其各項用地基本處于飽和狀態，所以西陵區域公租房的供給遠不及相關群體的公租房需求，供需矛盾較為突出。猇亭區屬工業區域，各大企業聚居于此，由政府與企業合作建設的公租房數量龐大，一大型企業的破產倒閉直接致使此區域出現大量閑置的公共租賃住房。此外，猇亭區作為宜昌的工業中心空氣污染十分嚴重，并不適宜居住，加之其距離市中心較遠，所以鮮有人問津。點軍區為宜昌建設新區，雖然可供建設用地相對豐富，但點軍區目前正在發展之中，基礎設施建設尚不完善，雖然潛力巨大但怎奈上班路途遙遠，因此也較少成為調查對象的首選租房區域。所以猇亭和點軍兩區公租房的供應是遠大于需求的。由此可見，宜昌公租房區域性供需矛盾較為突出。

3.公租房選址考慮不足、配套設施建設不完善

問卷調查結果表明，在步行可到達的區域方面，最受關注的三個選項分別是“治安良好的區位”“靠近城市環境較為整潔的區域”及“有便利的生活購物場所”，選擇此三項的調查對象各有2082人、2010人、1903人，分別占樣本總數的47.21%、45.58%和43.15%。由此可見，調查對象對居住環境（包括衛生、治安等）、生活便利性比較重視。由于公租房是保障性住房，住房收益非常小，所以目前的情況是，公租房建設用地一般都選擇在較為偏僻的地方。宜昌的公租房都由政府統一規劃建設，這無形中就給這部分群體打上了低收入的標簽，甚至給其居住地打上了“貧民窟”的烙印，極易造成社會分化。

公租房常因地處偏遠地帶而在其建成之初超市、醫院、菜場及道路建設滯后，配套設施極不完善，所以租住者寧愿承擔更高的租金租住商品房從而享受便捷的生活也不愿租住價格低廉但生活十分不便的公租房。這也是宜昌公租房目前所處的尷尬境地。

4.公租房保障模式單一

僅僅通過租賃公租房并不能解決“夾心層”群體的長期居住問題，幾年過后這些群體又被迫進入商品房市場，但現實是仍舊有不少的居民依舊無法負擔商品房的高昂價格，經濟適用房、棚戶區改革雖能從長遠解決居民的住房難題，但其保障面狹窄，僅限城區戶籍人員，所以相當部分群體的長久居住問題仍然得不到妥善解決。目前宜昌的公共租賃住房只發揮了“租”的功能，至于“售”的功能政府并未予以考慮，當公租房租住者的條件不再符合繼續租住公租房時，其就要退出公租房市場。為明確居民對公租房“售”功能的態度，筆者對公租房購買意愿進行了調查，結果顯示，32.35%的被調查者打算購買公租房，無購買公租房打算的占22%，32.45%的調查對象表示是否購買公租房還有賴于日后的房價，13.2%的人不能確定是否購買公租房，這兩類人群中都有潛在的購房者。這表明較大部分的“夾心層”群體還是希望通過購買公租房解決長久居住問題的。僅通過租賃公租房并不能長久地解決居民的居住問題，所以以“租”為全部保障模式的公共租賃住房制度是存在較大缺陷的。

二、宜昌公租房問題的解決路徑

1.加強公租房政策宣傳力度，不斷擴大保障范圍

公租房是為“夾心層”群體服務的，如果這一群體中大多數人對公租房的相關政策一無所知，真實的市場需求就會被掩蓋，一方面會制約公租房建設與發展相關決策，另一方面也會影響建成公租房及時分配入住。因此，宜昌政府部門在貫徹落實中央的相關公租房政策時，應通過各種渠道向大眾普及政策，只有當需求群體了解過相關政策后，需求與供給才能及時對接，“夾心層”群體居住問題的解決才能水到渠成。對于中央下發的相關公租房政策或宜昌當地在此基礎上結合城市具體情況發布的公租房政策，政府應下發至每個社區，由各社區分管人員向本社區公租房可能的需求者傳達相關政策，以確保政府的公租房政策能為相關群體所知，進而解決其居住問題。此外，政府還可通過電視、報紙等媒體向群眾宣傳公租房政策，加強“夾心層”群體的政策認知，更好的讓其從公租房政策中受惠。endprint

2.實物配租與租金補貼有機結合

政府統一劃地集中建設公租房固然有利于監督管理，但值得商榷的是，一方面不同的人居住偏好千差萬別，集中建設的公租房可能難以滿足所有居住者的需求；另一方面宜昌城區中西陵區公租房需求最為旺盛，但西陵區土地資源緊缺，在此區位劃地建設公租房已不現實。所以，政府統一建設然后實物配租的保障方法，并不能較為靈活滿足各種類人群的需求，甚至連基本的區域需求都無法實現。而以租金補貼方式鼓勵需求者通過市場租賃房屋的保障方式，既彌補了前述實物配租方式的不足，保證 “夾心層”群體能夠租到心儀的住房，還能促進房地產市場的發展。政府自建公租房可以實現統一分配統一管理，但耗時長，不能靈活應對各種千差萬別的居住需求，甚至會造成社會分化。解決現實公租房需求群體的辦法就是從市場上回購商品房，既能消化商品房的庫存，又能彌補自建耗時長的問題。租金補貼方式機動靈活，可以滿足居民不同的居住偏好，與自建（回購）公租房的保障方式有互補效應。

3.實施普通商品住房配建公租房政策

政府集中建設公租房從而提供給保障對象進行租住，易給租住群體烙上低收入群體的標簽，這會造成城市不同收入層的居住隔離，導致社會分化嚴重，極不利于城市和諧穩定發展，也不利于特大城市建設。所以，建議宜昌盡快出臺并實施普通商品住房項目中配建公租房的政策。通過“招、拍、掛”方式取得建設用地的商品住房項目，按不少于住房總建筑面積的5%配建公租房。以配建方式建設的公租房，配建套數、建筑面積、建設標準、套型結構、回購價格等內容應當作為取得建設用地的前置條件，納入建設用地使用權出讓合同。通過與普通商品住房項目中配建公租房，既可以解決公租房單獨供地問題，也能緩解政府新建公租房的壓力；在滿足“夾心層”對公租房區位差異化需求的同時，也有利于社會各群體的融合，對宜昌城市的和諧發展也大有裨益。

4.穩步推進先租后售的住房保障模式

本次調查中，課題組對是否愿意購買公租房進行了調查，結果顯示租房群體中34.92%的受訪者有購買公租房的打算。目前全國房價都在不斷攀升，限購城市不斷增加、限購政策逐漸趨緊；宜昌房價受外圍城市房價的影響，也在穩步上漲之中，這對收入微薄但又渴望買房自住的“夾心層”而言無疑是雪上加霜。宜昌公租房租金一般維持在6元/㎡、9元/㎡、10元/㎡的水平上，租金低廉，政府完全回收資金需要較長的時間，由此帶來的財政負擔比較沉重，而允許租住戶在租住一定時間之后進行購買，一方面能夠加快政府的資金回籠，再建設公租房或回購商品房就有了資金保障；另一方面它能解決有迫切住房需求的剛需人群的住房問題，這在一定程度上減少了商品房的購房需求，也有利于房價的平穩。需要注意的是公租房是保障性住房，政府如果選擇先租后售的住房保障模式，應規定租房者在購買公租房后若要賣出，僅能由政府回購；或者征收一定比例的差價進行調節，杜絕借助公租房進行投機的行為。

5.規范住房租賃市場，加大貨幣補貼力度

目前，關于公租房的供應最直接的方式就是政府集中建設統一分配。這確實解決了相當部分群體極為迫切的住房需求但其無法滿足住房困難群體的多層次需求，如地域、交通、室內格局、配套設施等。而通過貨幣補貼方式鼓勵這部分群體到市場上承租社會房源能有效的緩解這一矛盾。所以，宜昌市應加大貨幣補貼力度，鼓勵更多的住房困難者到市場尋求住房，政府則對其進行租金補貼。而規范住房租賃市場既是促進房地產市場健康平穩發展的重要舉措，也是公租房貨幣補貼方式得以順利實施的重要前提。鑒于此，政府有必要對目前的住房租賃市場進行完善，通過政策支持和金融支持來鼓勵住房租賃專營企業發展壯大，出臺相關政策使中介機構規范運行，減少無序競爭，搭建住房租賃監管平臺使租房過程從房源信息發放到簽約入住都受監管。同時對于補貼的標準政府也應明文規定，做到補貼有據可依。

6.發展公共租賃住房運營管理公司

在深入社區調研的過程中，課題組發現某些區域的公租房供應與需求并未實現很好的對接，需求者有迫切需求但其不清楚去何處申請，這無疑不利于住房困難問題的解決。所以僅僅依靠政府來解決公租房的一系列問題是不明智的。公租房的建設與運行需要市場機制的介入。在政府制定好相關公共租賃住房政策的情況下，發展公共租賃住房運營管理公司，由專職公司來處理需求者的申請、分配公租房、收取租金、進行公租房物業管理，并由政府對其行為進行監督，這不僅解決了“夾心層”群體的住房問題，也大大提高公租房的運營效率。構建以政府為主導，市場機制（公共租賃住房運營管理公司）為輔助的公租房建設運營模式才能實現公租房建設運營的可持續發展。

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注：本文系湖北省社科聯2017“社科研究資助”項目、宜昌市社科聯2017年社會科學研究課題《宜昌城市發展中新居民公租房供給研究》階段性成果。

李求軍/責任編輯endprint