行政事業單位內部控制方法簡述

代朋麗

[提要] 在現代市場經濟體制下，國內外學者對企業內部控制的研究比較成熟，針對上市公司已經建立了一整套完整的內部控制規范體系。受管理體制影響，我國對行政事業單位內部控制政策多由財政部下發實施，建立和實施一套科學、高質量的行政事業單位內部控制管理體系，尤其是歸納出有效、實用的內部控制方法，對提升單位內部管理水平和風險防范能力，促進公開透明的服務型政府的建設有著極為重要的作用。本文結合財政部新近下發的行政事業單位內部控制文件，在分析行政事業單位內部控制定義及目標的基礎上，對內部控制方法進行闡述。

關鍵詞：內部控制；規范；方法

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月18日

財政部制定的《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號），要求行政事業單位在年度終了，結合單位實際情況，依據財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）和《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）文件，向同級財政部門報送能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的內部控制報告。可見，國家管理層面對行政事業單位內部控制的重視程度日益提高。

一、行政事業單位內部控制定義

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》規定，可將單位內部控制的客體界定為單位經濟活動的風險，業務層面內部控制，主要包括預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目和合同管理的控制；單位層面內部控制，主要包括建立內部控制的組織機構、工作機制，加強關鍵崗位的人員管理，規范財會管理及現代科技手段的運用。單位層面的內部控制是業務層面內部控制的環境基礎。簡言之，內部控制是運用一定方法、按照一定程序，對一系列經濟風險進行防控以實現控制目標的系統過程。

二、內部控制目標

內部控制目標是單位建立和實施內部控制制度所要達到的目的，包括保證單位經濟活動的合法合規性、資產安全和有效性、財務信息真實完整性、預防舞弊和腐敗及提高公用服務的效率和效果性。內部控制目標是內部控制的總綱，內部控制的原則、方法、程序都是建立在此目標基礎之上的。

三、內部控制方法

內部控制是風險識別、分析和應對的過程。在對風險進行評估之后，單位應當采取相應的控制方法將風險控制在可控范圍內。單位內部控制方法包括：

（一）不相容崗位相互分離。所謂不相容職務，是指那些如果一個人擔任，既可能發生錯誤和舞弊行為，又可能掩蓋其錯誤和舞弊行為的職務。其核心是“內部牽制”。單位應當確定內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，確保不相容崗位相互分離，形成相互制約、相互監督的工作機制。該方法通常要求單位經濟活動的決策、執行、監督環節相互分離，相互制約，即申請與審核審批、審核審批與具體業務執行、業務執行與信息記錄等相分離。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員輪崗制度或采取替代控制措施，明確輪崗周期，防止財務舞弊發生。

（二）內部授權審批制度。授權審批是指單位在辦理各項經濟業務時，必須經過規定程序的授權批準。授權審批形式通常有常規授權和特別授權之分。常規授權是指單位在日常管理活動中按照既定的職責和程序進行的授權，用以規范經濟業務的權力、條件和有關責任者，其時效性一般較長，改動幅度不大。特別授權是單位在特殊情況、特定條件下對辦理例外的非常規性事項的權力、條件和責任的應急性授權，具有突發性。單位應當建立授權審批體系，編制常規授權的權限指引，規范特別授權的范圍、權限、程序和責任，嚴格控制特別授權。明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度，對于業務復雜、專業性強的經濟活動，應當聽取專家的意見，必要時可組織技術咨詢，任何個人不得單獨進行決策或擅自改變集體決策。行政事業單位重大事項的認定標準應當根據有關規定和單位的實際情況確定，一經確定，不得輕易變更。相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業務。該方法可結合“三重一大”制度加以落實。

（三）歸口管理。根據本單位實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經濟活動實行統一管理。歸口管理部門主要在歸口管理范圍內對業務事項進行合理性審核，并提出意見和建議。值得一提的是，在信息化時代，探索運用現代管理手段加強內部控制，可防止或減少人為干涉因素，確保信息安全。

（四）預算控制。預算是單位未來一個會計年度內各方面收入、支出的總體計劃。預算控制的內容涵蓋了經濟活動的全過程，通過預算執行分析，可以比較、分析預算執行情況，尤其是項目預算執行的效率和效果，并對未完成的預算進行分析進而采取改進措施。單位應強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程，堅持支出必有預算，有預算不超支，無預算不得開支的原則。在財政部門要求下，行政事業單位已經逐步建立起預算績效評價機制，探索建立“預算編制有目標，預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

（五）財務保護控制。財產是單位資金、財物和民事權利義務的總和，按是否具有實物形式分為有形資產和無形資產；按民事權利義務分為積極財產（如資金、財物和各種權益）和消極財產（如負債）。行政事業單位需重點做好固定資產、負債的管理，建立資產日常管理制度和定期清查機制，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產安全完整。資產管理員做好固定資產清查維護工作，及時維護更新資產管理信息系統，做到數據更新及時、填報準確。采購專員應明確資產配備標準，熟悉政府采購范圍、基本流程及要求，牢記政府采購的特殊規定，對有規定配備標準的資產應當按照標準進行配備；對沒有規定配備標準的資產，應當從實際需要出發，從嚴控制，合理配備，能通過調劑解決的，原則上不重新購置。endprint

（六）會計控制。單位應建立健全財會管理制度，加強會計機構建設，提高會計人員業務水平，強化會計人員崗位責任制，規范會計基礎工作，注重會計檔案管理，細化會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。單位在選定財務人員時，明確各崗位的職責權限、任職條件和工作要求，遵循德才兼備、以德為先和公開、公平、公正原則，通過公開招聘、競爭上崗等多種方式選聘優秀人才，重點關注選聘對象的價值取向和責任意識。單位應重視人力資源開發工作，建立員工培訓長效機制，不斷加強職業道德建設和后期從業人員的繼續教育。

（七）單據控制。要求單位根據國家有關規定和本單位的經濟活動業務流程，在內部管理制度中明確界定各項經濟活動所涉及的表單和票據范圍，相關工作人員按照規定填制、審核、歸檔、保管單據。在財務管理制度中，單位應明確財務人員及報銷人員的職責，包括報銷單據時的填制、粘貼等細節，對與支出相關的合同材料及債務單據等實施歸口管理，防范和控制財務風險。票據的管理按照財政部門要求執行，單位應當建立健全票據管理制度，設置票據管理專員，財政票據、發票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀等均應按規定手續辦理執行。

（八）信息內部公開。建立健全經濟活動相關信息內部公開制度，根據國家有關規定和單位的實際情況，確定信息內部公開的內容、范圍、方式和程序。針對內部控制制度建立和實施的實際情況，單位應建立內部控制報告制度，按照內控規范的要求積極開展自我評價工作。單位在將各項業務操作規范梳理優化的基礎上，基于現有財政信息化現狀，編制內部控制報告，向內部和外部信息需求主體定期公開內部控制相關信息，逐步建立規范有序、及時可靠的內控信息公開機制，更好地發揮信息公開對內控建設的促進和監督作用。

主要參考文獻：

[1]財政部會計資格評價中心編.高級會計事務[M].經濟科學出版社，2016.

[2]東奧會計在線.高級會計實務應試指導及案例演練[M].北京大學出版社，2017.

[3]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）（財會[2012]21號）.2012.

[4]財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見（財會[2015]24號）.2015.

[5]財政部.行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）（財會[2017]1號）.2017.endprint