污染治理是一場長期艱巨的攻堅戰

翁鳴

在新的歷史時期，國家大力倡導和推進生態文明建設，對地方污染治理的力度不斷加大，并實行最嚴格的生態環境保護制度。但是，各地生態文明建設進程差異較大，有的地方污染治理問題較多甚至虛假應付，與國家的生態文明建設要求相差甚遠。中央環保督察組披露的部分環境污染案件，充分說明了我國污染治理不僅充滿復雜性和艱難性，而且是一場長期的攻堅戰。

一、地方環境污染仍然相當嚴重

中國青年網報道，首批中央環保督查“回頭看”進駐河北等10省（區）。督察組進駐期間，約談2819人，問責4305人;共計與140名領導干部進行個別談話，其中省級領導51人，部門和地市級主要領導89人;走訪問詢省級有關部門和單位101個;調閱資料6.9萬余份;對120個地（市、盟）開展走訪督察。

截至今年7月7日，督察組共收到群眾舉報45989件，經過梳理分析，受理有效舉報38165件，合并重復舉報后向地方政府轉交辦理37090件。針對督察發現的“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等問題，經過梳理后陸續公開50余個典型案例。在這些案例中，督察組多次使用“督察現場令人震驚”“真相變本加厲”等措辭，語氣嚴厲程度也是前所未有的。例如，因在長江岸邊違法傾倒數萬噸污泥，生態環境部直指江蘇泰興兩年未能整改，問題變本加厲。對江西南昌的通報中指出，整改嚴重滯后，甚至弄虛作假，虛假應對，走形式、打折扣、搞變通。廣東省清遠市被點名黑臭水體治理不力，通報措辭嚴厲，但是廣東省卻認定該市整治初見成效。對此，督察組指出，將堅決查實“假裝治污”“表面治污”的問題。

在中央督察組的嚴厲督辦下，地方政府重視并查處有關環境污染的案件。其中，責令整改22561家，立案處罰5709家，罰款51062萬元，立案偵查405件，行政和刑事拘留464人，約談2819人，問責4305人。從各個被督查地方報送的情況看，河南省問責人數最多，邊督查邊問責多達1015人;廣東省拘留環保違法人員162人;江蘇省處罰金額最高，近2.4億元。

以上情況至少說明兩點：一是部分地方領導的環保意識還沒有轉變到生態文明理念，依然堅守那種經濟發展可以不顧環境保護的舊思維，習慣于原來的工作思路和方式，并用消極甚至弄虛作假對付督查，產生“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等問題。這次被約談的省級領導和地市級領導多達140人。地方領導環保觀念有問題，地方污染問題難以糾正也就不難理解了。二是地方企業不愿積極開展污染治理，甚至抵制企業參與治理污染。由于治理污染是一項系統性工程，不僅涉及治污技術、基建工程、設備管理、環保評估、專業培訓、立項申請等多方面工作，而且治理污染的投資相當可觀，許多中小企業（尤其是民營企業）即使安裝了環保設備，為了節約環保設備的使用成本，也千方百計地減少使用。這就是我國推進生態文明建設和加大污染治理面對的兩個最大的阻力和障礙。

二、地方環境污染深層原因分析

盡管地方污染治理的兩個主要困難反映為領導觀念和企業利益，但進一步分析發現，影響領導觀念和企業利益的深層因素有很多種。如果不研究、不破解這些深層原因，就不可能真正地解決地方污染問題。

一是干部政績觀和考核指標。對于地方領導來說，不管是省市還是縣級領導，追求晉升是他們的主要目標和動力，這就是中國地方官員的現實情況。但是，職務晉升需要政績支撐，沒有政績就沒有晉升的基礎。從這個意義上講，要晉升就要有政績，要政績就要奮斗。地方干部奮斗的目標，大多還是經濟發展指標排名。如果經濟發展指標不能名列前茅，地方干部就很難獲得晉升。于是地方干部不顧環保，追求地方經濟發展速度。特別是欠發達地區，由于自身條件不佳，難以吸引優質環保企業投資，所以不得不犧牲環保，拼命也要發展有污染的產業，這也是某些中部地區省份成為污染問題重點的主要原因。

二是地方財政收入壓力巨大。對于有些地方領導來說，他們認識和理解中央關于生態文明建設的大政方針，也愿意在本地區貫徹落實;但是，嚴峻的現實情況壓得他們無法實施。例如，有的縣域經濟發展很不理想，有時地方財政收入只能維持政府機關和事業單位的行政費用和工資發放。如果關停并轉污染企業，又沒有其他可依賴的產業和企業，就難以保證政府機關和事業單位的正常運行，甚至可能引發社會不穩定事件發生。這種社會風險和不確定因素促使地方領導難下決心，保運行、保穩定自然成為地方政府的首選項目。在這種情況下很難指責地方領導不作為。對不同情況要作具體分析，這是解決地方污染問題的一個基本原則。

三是企業追求其利益最大化。從中國現實情況看，大多數企業依然追求利益最大化，企業利益最大化的形式就是收益最大化。但是，企業利益最大化并不等于公眾利益最大化，尤其在環保方面，企業利益最大化往往是以犧牲社會公眾的身體健康為代價。這種事件不僅發生在民營企業，而且也發生在國有企業;不僅發生在中小企業，而且也發生在大型國有骨干企業。這不僅僅是人的思想觀念轉變問題，更重要的是要放棄一部分經濟利益。在市場經濟條件下，許多人推崇金錢至上甚至不惜以身犯法，如果政府不采取強有力的政策措施，如果不嚴格處罰一些人，就難以制止企業的違法行為。

四是結成違法謀利的小集團。在現實社會中，最難解決的一個問題就是官商勾結，坑害人民群眾。由于這種勾結往往是隱蔽狀態，一些企業家千方百計地拉攏地方領導，通常是以節日禮金、子女婚禮、老人生日、出國購物、生病慰問等名目，以及使用不良娛樂、變相行賄和公開賄賂等方式，先將領導拖下水再提條件，最后結成官商勾結的利益共同體。在中原某大省調查中，干部群眾反映某縣有家污染產業，由于時有污染發生，環保效果較差，經常發生群眾上訪，因而社會效益也很差，而且企業上繳稅收遠不及政府治理污染的投資額。這樣一家經濟效益、社會效益和生態效益都很差的產業，地方領導為什么還要扶持？這里是否存在著其他原因？在調研時大家不約而同地提出了上述質疑。

五是尚未形成治污制約機制。僅僅依靠中央政府的監督和問責，遠遠解決不了全國各地的污染治理問題。中國地大人多情況復雜，還需建立地方自身有效治理機制，特別是建立科學、民主、法制的治污體制機制。具體來講，就是要制約地方行政領導的環保不作為甚至亂作為的行為。例如，有關污染治理的重大問題，要建立公示和征求意見制度，要有群眾對話和發言機制，要有專家評估論證制度，要經過地方人民代表會議批準。否則，僅僅依靠當地干部很難阻止地方污染亂象。

三、有關污染治理的政策建議

地方產業發展不是簡單的產能擴張，而是實現轉型提質和減少污染的問題。產業發展不僅要考慮經濟因素，更要從經濟、政治、社會、文化和生態文明方面綜合考慮，在科學發展觀指導下實現更好發展。對此，提出如下思考和建議。

（一）充分發揮產業政策引導作用。在社會主義市場經濟條件下，地方政府應發揮發展規劃和產業政策的戰略導向作用，支持傳統產業優化升級，推進綠色低碳循環發展的經濟體系建設，尤其是限制、改造和利用有污染的傳統企業。從工業產業健康發展來看，綜合國家環境保護政策、企業生產管理等情況，對于現有污染物的企業，產業政策應突出“重治理、慎發展、提質量、穩產量”方針。

（1）“重治理”是指繼續加強產業企業的污染治理。按照中共中央提出的“加大生態系統保護力度”要求，我國污染治理標準逐年提高，污染產能呈現壓縮趨勢。但是，對那些作為污染治理重頭戲的產業，決不能有任何放松和懈怠，一定要強化“散亂污”企業的綜合整治，深化工業污染治理，改變其被動接受檢查督查的局面。

（2）“慎發展”是指這些產業規模要謹慎發展，重點是控制有污染的加工產能。加工過程將會產生污染源，造成對人體健康有害的污染物。在國家嚴格控制污染物排放量并逐步減少排放量的前提下，除非污染治理技術有重大的開創性突破，否則不要輕易考慮這些產能的增加。

（3）“提質量”是指這些產業的生產工藝、生產環境、管理水平和產品質量，應在現有基礎上有較大提升。以中原某縣為例，在52家皮革企業中，不同企業的生產管理水平和廠房設施狀況，存在較大差別。應貫徹“全面質量管理”理念，對于那些經營管理不善的企業，要進一步提高生產工藝水平，改善生產車間的衛生環境，提高皮具質量。

（4）“穩產量”是指在治污技術、污染物排放指標沒有重大突破的情況下，穩定現有年產量生產，即嚴格控制產品加工數量。沒有經過嚴格的科學論證，沒有先進有效的治污技術，沒有國家環保行政部門批準，任何輕率地增加產品數量，都將會帶來不可估量的損失。

（二）建議開展科學、系統論證。工業發展，不僅關系到環境保護、社會穩定等熱點問題，而且涉及產業轉型升級和重復建設等問題，因此，應該以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，強調發展必須是科學發展，堅持“五位一體”的總體布局，樹立和貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念。為此，建議對地方產業發展進行深入和系統性的研究，提出可行性論證報告。

（1）集中多方面專家進行研討。充分發揮市政府經濟顧問、產業創新發展研究院、高等院校和其他研究機構的作用，集中產業經濟、化學化工、環境保護、企業管理、基建投資、區域規劃、社會管理等方面專家，對有污染的產業發展開展可行性分析，探討各個方面、各種指標之間優化組合，探討工業產業發展的最佳方案，選擇產業可持續發展的路徑。

（2）征求社會公眾的意見建議。利用政府的信息傳播渠道，征求社會公眾的意見和建議，尤其是與產業發展有利益關聯的各方，包括企業周邊群眾、企業負責人、縣級政府、環保行政部門等。針對征集的意見和建議，進行針對性分析研究，吸取有價值的意見和建議，補充有關工作計劃和方案。對于有情緒化的反對意見，應在客觀分析的基礎上，做好說服教育工作和相應的針對性措施。

（3）編制產業發展可行性報告。在收集有關專家和各方群眾意見的基礎上，有關部門編制產業發展可行性報告，詳細闡述該產業發展的政策依據、技術支撐、環保評估、企業生產、融投資情況、市場前景和不同意見等，并說明不利因素、主要障礙和解決方案。通過科學、民主的論證方式，制止沒有科學依據和技術支撐的產業發展計劃，推動地方工業產業健康、可持續發展。

（三）注重污染治理機制建設。地方污染治理成效大小，主要取決于地方政府對污染治理的重視程度，以及污染治理機制建設程度。在相當程度上，一個有效的污染治理機制，可將地方政府的環保理念和治污決心，轉化為地方政府的治污成效。

（1）發揮地方人大會議作用。地方人民代表大會是反映民意和監督政府的權力機構，要充分發揮地方人大執行國家有關環保法律法規的作用，并經上級人民代表會議授權，行使對產業發展和污染治理的監督權力，強化有關產業發展和污染治理的審查程序和問責制度。

（2）堅持政府直管治污監督。治污監管是政府不可推卻的政治責任，是代表國家行使保證人民健康的職責和權力。地方政府直屬事業單位或直屬企業負責監管排污情況，有利于地方政府時刻掌控污染物排放情況，及時發現和處理污染物超標問題。如果改變原有的政府下屬單位直接監管模式，將監管責任轉移至第三方民營企業，有可能發生為了自身利益而放松監管的現象，這樣的案例數不勝數。

（3）政府、行業和企業共同治理。借鑒西方發達國家經驗，即在成熟的市場經濟國家，為解決小政府與大市場之間監管矛盾，構建政府監管、行業管理、企業自律三位一體的產業管理模式，既有利于調動行業組織的積極性，也有利于政府集中精力抓好重點環節，即政府通過指導扶持創建行業協會，增加企業之間互相檢查職能。

（4）對小企業實行兼并重組。面對具有污染的產業企業，政府應集中力量監管主要污染源，而企業數量過多（特別是小企業較多），極大地耗費了政府部門的管理精力。應對這些小企業兼并重組，以不斷優化產業結構，提升產業整體實力。