房地產稅改革、地方公共服務與區位選擇
——基于京津冀人口流動的空間黏性視角

楊 崢, 張忠萌

( 1.天津財經大學經濟學院，天津 300222；2.北京大學軟件與微電子學院，北京 102600 )

一、引 言

區域競爭理論假設，人口和資本受區域公共服務差異的吸引，在空間上可以瞬時、無成本的流動( Krugman，1980)[1]?，F實中，區域之間公共服務差異的背后是地方財力懸殊的典型體現。中央為了滿足地方政府的支出責任，促進基本公共服務均等化發展，采取稅收返還、轉移支付等多種形式來減小地區間的財力差距。以京津冀地區為例，從圖 1可以看出醫療、教育與交通三種不同類型的公共服務泰爾指數全部呈現下降趨勢，說明三地間的公共服務相對差距逐漸減小。

以金融業和服務業為代表的第三產業在北京呈現出非常明顯的集聚優勢， 2016年的世界500強企業中已有58家總部落戶北京。從表 1可看出，河北省在人才、資金和技術引進方面仍然處于劣勢，尚未形成高端產業聚集區，馬太效應依然存在，并沒有如理論假設那樣因公共服務差距的縮小而顯著改善。這種現象的出現或許是由于要素流動的區位黏性所致。“勞動力蓄水池”與產業資本的“創新積累”增加了流動要素的“用腳投票”成本，導致企業在短期內難以脫離產業鏈，也即區位黏性形成企業遷址的阻力。財政分權理論將區域競爭、地方公共服務與人口流動有機聯系起來(Tiebout，1956)[2]，資本的自由流動，導致房地產稅負難以轉嫁進而房價隨之攀升(Oates，1969)[3]。亨利·喬治定理進一步彌補了財政分權模型的缺陷，有效解決了地方公共服務滿意度的“顯示性偏好”問題(Arnott、Stiglitz，1979)[4]，同時也驗證了房地產稅為城市公共服務融資的可行性(Dimasi，1987)[5]。區域性特點使得房地產稅成為最適宜的地方政府自主性主體財源(程瑤，2008)[6]，會激勵地方政府積極提高公共福利水平(程瑤、高波，2008)[7]。當前我國土地出讓制度以及房地產相關稅制存在諸多弊端，若想通過房地產稅改革實現提高居民效用與增加稅收的雙重目標必須正確處理房地產稅與地方公共財政的關系(杜雪君，2009)[8]。在現有財政體制下，土地出讓收入對于地方政府的重要性不言而喻(唐明，2013)[9]，因而政府與居民共享房地產增值或許是房地產稅的改革方向(蔣震、高培勇，2014)[10]，加快開征房地產稅有利于推進“以人為本”的新型城鎮化人口流動(周艷，2015；侯一麟、馬海濤，2016)[11][12]。

圖1 京津冀三種公共服務的泰爾指數①根據《北京統計年鑒》《天津統計年鑒》《河北經濟年鑒》數據計算而得；醫療公共服務選取每萬人執業(助理)醫師數，教育選取每萬人普通高校教職工總數，交通公共服務以每平方千米公共交通車輛運營數代替。

表1 京津冀人口和第三產業增加值的比重 單位：%

注：根據《中國統計年鑒》計算而得。

縱觀已有的房地產稅文獻，往往基于資本回報率在不同轄區完全相等這一前提下研究稅負對房地產價值的潛在影響。殊不知，級差地租理論已經告訴我們，不同區位的房地產價值截然不同，而且不存在土地資本化效應的假設也是值得商榷的。我國區域發展極不均衡的現實本身就說明各地房地產價值存在著巨大差異，房地產稅改革必須深入探究征稅對象所固有的區位屬性以及人口城鎮化的空間秩序。

二、理論模型

在形狀為Φ(r)、邊界為Ψ的城市中只有一個地方政府，有權向本地所有居民N的平均工資ω征收稅率為τw的工資總量稅(lump-sum)，同時對人均居住面積h征收稅率為τh的房地產稅。地方政府是本地區唯一的土地管理者，但并不會利用壟斷優勢不為私人尋租。地方政府利用工資稅和房地產稅為當地居民提供公共服務G。

(一)房地產市場

由于我國31個省的稅率、分享比例決策權集中在中央，每個地區的稅率相等，無法形成稅收競爭模型中稅率的競次之爭(race to the bottom)納什均衡。那么，人口流動的區位決策基于效用U的最大化原則可得到住房價格ph的竟租曲線：

(1)

Marshall人均住房面積需求函數h(ω，ph，G)，城市住房總需求面積為Nh(·)。

規模報酬不變的住房均衡條件：Nh(ω,ph,G)=f(·)

(2)

其中，f(·)是房地產的生產函數，要素投入主要包括城市建設用地、私人資本等等。

按照地租理論，房地產價格中一次性支付的地租等于享受未來該城市公共服務受益流的現值。據此，房地產價格可分解為地方公共服務每期的使用價格：

(3)

其中，δ是貼現率

(二)地方政府

各地區的“標尺競賽”歸根到底是對人才、資本和先進技術的競爭。為了吸引人口流入，地方政府將籌集足夠的財力提供數量更多、質量更好的地方擁堵性公共服務(比如，道路、學校、醫院等)，以提高居民效用水平。參照Arnott、Stiglitz(1981)[13]的處理方法，房地產稅與工資稅構成了地方公共服務的資金來源：

(4)

上式表明，城市的大小Φ(Ψ)直接決定著城市房地產總價值。當一個城市的人口規模占有優勢，本地市場效應(home market effect)吸引著人才、資本和技術向該地區不斷集聚，得益于流動要素的擴大將進一步帶來更大份額的超常市場需求(idiosyncratic demand)，地方政府的稅基規模和城市房地產價值得到大幅度提升。相反，如果一個地區規模較小，地方政府的公共政策或許對流動人口來說并沒有足夠的吸引力。因此，不同人口規模的城市房地產和居民福利政策是不等價的，房產和土地合并征稅的效果取決于該城市人口占全國的比重，大城市征收高于小城市的土地價值稅更能增加財政支出，居民將從中獲益(Hoyt，1991)[14]。

(三)房地產稅與價格變動

依據邊際產品價值與要素邊際價格相等這一原則，借鑒Henderson(1995)[15]的做法，對住房均衡條件取對數并全微分得到房地產稅對房價的影響情況：

(5)

三、參數估計與數值模擬

(一)要素投入份額

人口空間集聚是地理上最顯著的特征。流動要素朝著具有區位優勢的城市匯集，不同地區的要素替代彈性也存在顯著差異，因而由土地形成的區位屬性不可全國一概而論。本文以京津冀都市圈中三個不同城鎮化發展階段的城市為樣本，估算土地成本的要素份額η。同時考慮到房地產產品較長的開發建設周期，按照行業平均水平，房地產企業獲得土地后立即開工建設，取得“五證”達到預售要求也需8～12個月的時間，為此將土地成本滯后一年進行估算。

圖2 北京、天津、石家莊土地成本滯后一年占房地產價格的比重估算

從圖2結果可以看出，已進入城鎮化進程后期階段的北京和天津，人口密度遠高于河北省的省會城市石家莊，城市可利用土地資源愈發稀缺，這一點也在京津兩個直轄市的土地成本占商品住宅價格的比重得以體現，土地要素投入成本占比與經濟水平、人口規模的排序一致。

(二)要素替代彈性

房地產業是典型的資本密集型行業，單體項目投資規模巨大，房地產業的規模經濟在很大程度上得益于資金的匯集。按照資本結構理論，房地產項目融資也可以分為內源融資和外源融資兩種。內源融資主要包括自有資金(股本或實收資本)以及利潤積累所形成的留存收益。外源融資又可以進一步劃分為間接融資和直接融資。間接融資主要是房地產企業通過金融中介機構(銀行、信托等)獲得資金，這是我國房地產企業目前最主要的融資模式。對于追求利潤最大化和資本價值最大化的“理性”房地產企業來說，如何有效配置房地產產品的生產要素直接決定著項目成敗。

房地產的區位屬性與其依附于土地的特點不無關系。市場經濟條件下，資本K與土地S的配置自然由兩種要素的稀缺程度決定，必然反映在投資成本H當中。自從1998年住房制度改革以來，國家出臺了一系列政策措施以規范國有土地使用機制。國有建設用地資源十分有限，加之以往低效用地現象的頻頻出現，引致中國土地城鎮化迅速逼近資源約束瓶頸，要素替代彈性不斷降低。由此借鑒Kmenta(1967)的級數展開法[16]，并基于要素價格與邊際產出相等這一最優均衡條件估計出土地與資本的替代彈性(郝楓、盛衛燕，2014)[17]：

(6)

依據固定效應模型回歸系數β0=0.973、β1=-0.007、β2=0.085、β3=-0.011，參照關系式：

(7)

以不同地區的地方財政進行區位控制，計算出我國房地產行業的要素投入替代彈性σ=0.6523，這一結果與多數行業近似(Chirinko，2008)[18]。

(三)區位需求彈性

時間序列數據本身包含了變量之間的動態機制信息，所涉及的區位決策影響因素在過去發展過程中必然存在一些變化規律及趨勢狀態。本部分以京津冀三省市人口結構的歷史數據為基礎，采用灰色預測模型模擬出京津冀人口流動趨勢，可以更加清楚地把握公共服務所帶來的區位吸引力變化，有利于為規劃期內的公共資源精準配置與政策合理制定提供基礎，提高公共資金的使用效率。設北京市人口占京津冀總人口比重為數列X(0)，設歷史數據分別為：X(0)(1),X(0)(2),…對X(0)累加求和，得到一組新的數列X(1)，其中：

(8)

(9)

我們采用后驗差檢驗，按照精度檢驗c和p兩個指標進行檢驗。

(10)

(11)

(12)

(13)

經計算，預測的c值為 0.05小于 0.35，p值為 1，精度等級為好，數據結構皆顯示為通過。

根據表2的預測結果，在人口流動區位黏性的作用下，“十三五”末北京市人口在京津冀地區的比重依然小幅持續增加，短期內，作為主要承接地的天津與河北省人口比重也未大幅提升，這與國家提出的“有序”疏解非首都功能、雄安新區是“千年大計”的戰略思路不謀而合。

表2 京津冀三省市人口占比預測

注：表中所有結果均由Matlab R2014 B軟件模擬而得。

(四)房地產稅價格效應模擬

根據上述估算的相關參數，以京津冀地區為例，模擬出在1%的房地產稅率下不同城鎮化發展階段的房地產價格走勢差異。值得注意的是，通過計量方法得到的要素投入份額、要素替代彈性以及區位需求彈性等參數并非是一成不變的。居民收入的提高、城市土地稀缺程度等都隨著人口區位流動的城鎮化發展階段而相應改變，房地產價格的模擬走勢也要遵循這一規律。

具體來說，設定步入城鎮化后期階段的北京、天津年均城鎮化增長率分別為0.5%和0.6%，處于城鎮化加速階段的河北省年均城鎮化增長速度為2%，直至城鎮化水平達到80%后開始放緩；城鎮化同時伴隨著居民收入提高和居住環境改善，當基本居住需求得到滿足后需求彈性也隨之降低；類似的是，城市人口規模不斷集聚，人口密度的升高必然導致土地資源愈發緊張，資本與土地的投入份額呈現“此消彼長”的趨勢，要素之間的替代彈性也會逐年降低。因此，本文希望能夠通過細致的模擬得到房地產稅的價格效應。

核密度(Kernel density)的非參數方法不依賴開征房地產稅的價格先驗分布優勢得以充分發揮出來，進而可以估計出未知的密度函數。模擬結果如圖3所示，由于我國城鎮化水平尚不足60%，戶籍人口的真實城鎮化水平更低，因而即使2018年全面開征房地產稅，就全國總體來看未來房地產價格依然有上漲空間。區域一體化是流動要素的空間再平衡過程?！毒┙蚣絽f同發展規劃綱要》的深入實施以及雄安新區的“橫空出世”，有序疏解北京非首都功能的步伐日益加快，開征房地產稅對本來已經十分“擁堵”的北京房價有適度抑制作用。天津市與河北省作為北京的“近鄰”，在首都功能疏解和產業轉移等方面承擔著重任，房地產需求還有較大增長空間，只是天津比河北省的房地產價格走勢更為平緩。

圖3 2018～2040年全國及京津冀地區房地產稅的價格效應模擬結果

四、結論與政策建議

《中華人民共和國房產稅暫行條例》頒布至今已有三十余年的歷史，但“個人所有非營業性的房產免于繳納房產稅”的制度設計使其調節存量財產貧富差距的功能并未完全發揮出來。《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》首次提出，逐步推進房產稅改革。黨的十八屆三中全會明確將房產稅改革上升為房地產稅體系建設，使之更加符合我國市場經濟體制下現代稅制的要求，國家已經開展房地產稅的立法工作。

我國集權式的財政分配體制下，“土地財政”成為多數地方政府的融資方式。與房產稅一字之差的房地產稅改革必然要設計出更為健全的地方財稅體系。本文通過估算相關參數，分別給出全國和京津冀房地產稅對房價影響的數值模擬結果。根據結果可看出，以相同的房地產稅率對不同地區的房地產價值征稅其政策效果是迥異的，價格效應取決于不同地區的城鎮化階段。地方政府應進一步提高城市建設用地使用效率，避免土地成本在房地產價值中的比重過快上漲。在全國部分地區同時存在著高庫存和高需求的“兩難窘境”，地方政府不僅要關注城鎮化進程中居民收入的總量提高，在區域結構上更要重視縮小收入差距?？梢姡粝氤浞职l揮房地產稅對房價的調控作用，必須與區域協同發展戰略相契合，選擇城鎮化后期階段的城市開征效果更佳。

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