上海住房發展的背景與趨勢

文／嚴榮

住房問題既是民生問題，也是發展問題，既是城市發展永恒的主題，又是持久的難題。黨的十八大以來，上海積極謀劃和推動住房發展各項事業，在住房保障、房地產市場調控、舊區和舊住房改造、物業管理等領域作出了許多有益探索，有效改善了市民居住條件，顯著提升了居住品質。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。《上海市住房發展“十三五”規劃》提出，未來五年上海住房發展將進入新階段。為什么說將會進入新階段？新階段有什么特征？新階段將會表現出哪些發展趨勢？回顧發展基礎，分析發展形勢，展望發展趨勢，有助于加深對這些問題的認識。

一、上海住房發展的背景

經過不懈努力，上海住房發展已經積累了相當好的基礎。這既體現在住房體系漸趨成熟、住房管理不斷完善、居住品質逐步提升等定性的方面，也表現在住房總量、居住水平、住宅投資及住房交易等量化指標方面。

1.住房總量持續增加，居住水平不斷提高。1980年上海市的居住房屋面積為4403萬平方米，2015年增長至63007萬平方米，增加了13倍多。從不同時期看，1981年至1990年的年均增速為10.22%，1991年至2000年的年均增速為13.44%，2001年至2010年的年均增速為15.23%，2011年至2015年的年均增速為3.94%。可見，在經過大規模建設住房的歷史階段后，“十二五”期間住房總量的增速有了明顯回落，進入了中低速增長期。

過去30多年，是上海常住人口規模不斷擴張的時期。1980年，上海市的常住人口規模為1152萬人，其中戶籍人口數量是1147萬人。到了2015年，上海市的常住人口規模增長至2415.27萬人，是1980年全市人口規模的2.1倍左右。2015年的戶籍人口數量是1443萬人，僅比1980年增加了296萬人。而外來常住人口從1980年的5.48萬人增加至2015年的972.3萬人，足足增加了177倍。從不同時期看，1981年至1990年年均增加外來常住人口4.52萬人，1991年至2000年年均增加26.28萬人，2001年至2010年年均增加57.69萬人，2011年至2015年年均增加16.39萬人。

盡管城市人口在不斷增長，但由于各個時期住房總量的增速更快，市民的居住水平顯著提高。根據統計數據，1950年上海市區居民的人均住房建筑面積為5.7平方米，到1980年雖然有所提高，但也只有7.32平方米。之后，隨著住房總量快速增加，上海市民的人均住房建筑面積也出現了快速增加。2000年，人均住房建筑面積突破了20平方米，到2015年達到了35.5平方米。從不同時期看，1981年至1990年年均增加0.44平方米，1991年至2000年年均增加0.88平方米，2001年至2010年年均增加1.41平方米，2011年至2015年年均增加0.18平方米。

2.住宅投資增速趨穩，住房交易比較活躍。住房總量規模的擴張得益于住宅投資額的不斷增加。1998年住宅投資額為404.96億元，2015年達到1813.32億元。如果不考慮通貨膨脹因素，名義規模增加了3.48倍。值得注意的是，在1998年全面推進城鎮住房制度改革以來，住宅投資增速波動很大。增速最大的年份是2010年，當年全社會固定資產投資增速是0.84%，而住宅投資增速達到了33.61%。增速最小的年份是1998年，當年全社會固定資產投資增速為-0.65%，而住宅投資的增速更是低至-11.62%。這兩個時期都正值金融危機。近些年來，住宅投資增速的波動有所趨穩。“十二五”期間，住宅投資增速的極差為9.92個百分點，而“十一五”期間的極差達到42.39個百分點，“十五”期間的極差也達到31.39個百分點。

上海的住房交易市場一直較為活躍。新建商品住房銷售方面，“十五”期間年均銷量是2359.64萬平方米，“十一五”期間略有增長，年均為2494.78萬平方米，“十二五”期間有所下降，年均為1774.45萬平方米。受供需兩側的影響，上海的新建商品住房銷售量總體呈現逐漸下降的態勢。與此同時，存量住房成交量穩步上升。到2015年，全市存量住房成交量達到2647.83萬平方米，是當年新建商品住房銷售量的1.3倍。這種趨勢還將有所強化，這意味著上海已經初步進入了“存量房時代”。

不過，從1999年到2015年，上海存量住宅的平均周轉率（二手住房成交量與當年存量住房總量之比）只有3.67%，比國際大都市的一般水平（6%左右）低不少。而且，“十二五”期間的平均周轉率只有2.82%，比“十一五”期間的3.51%還有所降低。其原因可能在于相比“十一五”時期，“十二五”時期一直在實施房地產市場調控措施，尤其是限購、限貸等政策對二手住房市場的活躍度有所影響。

3.房地產開發投資占比趨高，非居投資增幅明顯。從投資角度看，有兩個比例需引起關注：一個是房地產開發投資占全社會固定資產投資的比例在近些年來逐漸上升；另一個是住宅投資占房地產開發投資的比例有所下降。這“一升一降”不僅反映了經濟運行中存在一些問題，而且對房地產市場平穩運行也將產生壓力。

首先，“十二五”期間，房地產開發投資占全社會固定資產投資的比例上升了11.8個百分點。“十一五”期間，該比例的年均值為31.02%，意味著在全社會固定資產投資中，房地產開發投資大約占1/3左右。2009年之后，該比例陡然上升，從2009年的27.8%上升至次年的37.2%，一年內提高了近10個百分點，隨后一直呈不斷上升態勢。到2015年，該比例上升至54.6%，意味著全社會固定資產投資中有一半多是在房地產領域。

其次，“十二五”期間，住宅投資占房地產開發投資的比例下降了12.1個百分點。“十一五”期間，該比例的年均值為63.22%，意味著在房地產開發投資中，住宅投資大約占2/3左右。2011年之后，該比例快速下降，從2011年的64.4%下降至次年的61%，一年內下降了3個百分點，而且隨后一直在下降。到2015年，該比例降至52.3%。與此同時，辦公樓的投資占房地產開發投資的比例從2006年的9.7%逐步上升至2015年的18.9%，幾乎翻了一倍。商業營業用房投資占房地產開發投資的比例從2006年的12.2%上升至2015年的13.5%，略有提高。

住房總量、居住水平、交易數量及結構、投資規模及比例等，既反映了上海住房發展的基本狀況，又是進一步推進住房發展的基礎。

二、上海住房發展面臨的形勢

進一步推進上海的住房發展，面臨不少約束條件，比如資源緊約束、房價趨高以及人口結構變遷等。

1.住房供應仍顯不足，資源約束趨緊。對于某個城市住房供應的充足狀況，國際上一般用套戶比作為衡量指標之一，而且一般認為當套戶比達到1.1時，供應相對較為充足。由于相關統計只公布了上海住房總量的面積規模，而且外來常住人口的家庭戶與戶籍人口的家庭戶有一定差異，要計算上海的套戶比，須依據一些假設和推算。基于經驗對存量住房套型面積以及外來常住人口家庭戶規模加以設定后，我們大致估算了1990年以來上海的套戶比變動情況。總體上，上海的套戶比在逐漸上升，說明供應緊張局面在逐步得到緩解，但是相比國際經驗，上海的住房供應仍顯不足。根據國家統計局公布的相關數據，可以測算出全國城鎮的套戶比約為1.14，因而可以認為全國城鎮住房供需已基本平衡。只是在一些超大城市和特大城市，由于人口高度聚集，住房供應仍顯不足。

上海新增住房供應將面臨資源緊約束，尤其是土地資源日漸稀缺。從近幾年的統計數據看，住宅用地出讓面積的波動以及溢價率的變動對二手存量住房交易均價的影響非常明顯。大致的情形是：每當住宅用地出讓面積大幅增加時，二手存量住房交易均價的漲幅有所回落；每當溢價率有所上升時，二手存量住房交易均價的漲幅就有所放大。這說明土地交易市場對住房市場產生的影響不僅非常顯著，而且能被市場主體所感知，從而進一步對住房市場的預期產生影響。

2.房價波動幅度較大，需防大起大落。房價不斷上漲，而且增幅波動較大，是上海住房市場平穩發展必須面對的現實形勢。“十二五”期間，新建商品住房的銷售均價年均增長15.43%，比“十一五”期間的年均增速提高了1個百分點左右。

從新建商品住房銷售均價的季度同比數據看，“十二五”期間共有11個季度的同比漲幅是兩位數，占這五年間季度總數的55%，同時也有6個季度的同比漲幅是負數。季度同比漲幅最高的高達41.06%，最低的則為-13.07%，波動非常明顯。而且，存量商品住房銷售均價的季度同比波動也有所增大。

房價波動不僅受到社會高度關注，而且對國民經濟運行影響甚大，因而如何確保房地產市場平穩發展，防止大起大落，是非常重要且緊迫的問題。

3.人口結構發生深刻變化，需提前謀劃。在人口方面，上海面臨的主要形勢包括戶籍老齡人口比例快速提高，戶籍家庭規模日漸小型化，外來常住人口流入速度有所減緩，全市人口機械增長率逐漸下降。人口老齡化方面，戶籍人口中60歲及以上年齡的人口占比從2005年的19.58%逐漸攀升至2015年的30.21%，年均提高1個百分點左右。與此同時，戶籍家庭規模從2004年的2.8人下降至2015年的2.69人，漸趨小型化。人口老齡化和家庭小型化都對上海住房發展提出了許多新挑戰。

“十二五”期間，上海人口機械增長率（反映城市人口因遷入和遷出等社會因素引起人口增減變化的指標）為4.43‰，比“十一五”期間下降3.69個千分點，比“十五”期間下降3.34個千分點。從統計數據看，2015年，上海流入人口規模依然位居全國各城市的首位，比第二位的北京多出156萬。但是，一家大數據公司根據2017年第二季度全網移動用戶全生命周期的數據，發現有不少青壯年就業者選擇離開上海。這些人的流向城市依次是蘇州（5.41%）、杭州（3.11%）、南京（2.52%）、重慶（2.48%）、成都（2.36%）等。從年齡段看，占比最高的是26-35歲（35.36%），其次是36-45歲（30.65%），再次是18-25歲（19.68%）。如果這些數據可靠的話，需要對其加以重視。因為越大比例的青壯年選擇從上海流向其他城市就業，上海的城市活力將越受到考驗。

三、住房發展規劃的總體考慮

住房發展規劃要針對不同時期的發展短板，聚焦相關資源集中突破，做到一脈相承、承前啟后。比如：針對房地產市場發展中的焦點問題，上海于2005年前后提出“三個為主”的發展思路，即“以居住為主、市民消費為主、普通商品住房為主”；到了“十一五”期末，圍繞住房困難群體的居住問題，上海提出構建“四位一體”（廉租住房、共有產權保障住房、公共租賃住房、征收安置住房）的住房保障體系，并在“十二五”期間繼續推進完善。

針對“十三五”時期上海住房發展面臨的新形勢和新問題，《上海市住房發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）作出了積極回應。《規劃》強調順應國際大都市住房發展規律，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，聚焦住房市場體系和保障體系，深化“三個為主”，優化“四位一體”的住房保障體系，完善購租并舉的住房體系，健全房地產業健康平穩發展長效機制。

相比《上海市住房建設規劃（2006-2010年）》和《上海市住房發展“十二五”規劃》，《規劃》有五方面顯著特點。

1.顯著增加城鎮住房供應總量。《規劃》提出，“十三五”時期新增住房供應總套數要比“十二五”期間增加60%左右，預計新增供應各類住房12750萬平方米，約170萬套。為此，住房用地供應也有明顯增加，預計供應5500公頃，將比“十二五”期間增加近20%。《規劃》不僅首次使用套數作為新增住房供應目標的計量單位，而且統籌安排了各類住房用地的供應規模，明確提出“明顯增加住房用地供應總量，保證商品住房供應穩中有升，租賃住房供應大幅增加，保障性住房確保供應”。

2.聚焦緩解住房困難問題。為解決本市戶籍中低收入住房困難家庭的居住問題，讓廣大居民共享改革發展成果，《規劃》提出，進一步優化“四位一體”住房保障體系，健全實物和貨幣補貼相結合的保障方式，保持保障性安居工程建設和舊住房改造力度，預計新增供應各類保障性住房4500萬平方米、約55萬套，納入保障性安居工程的舊住房綜合改造項目完成30萬戶，多渠道保障和改善市民基本居住條件。

3.著力建設購租并舉住房體系。為了緩解青年群體和各類人才的居住問題，《規劃》提出完善購租并舉的住房體系。不僅首次提出住房租賃市場體系的發展目標，即到2020年，基本形成多主體參與、差異化供應、規范化管理的住房租賃市場體系，而且明確了租賃住房的新增供應規模，預計新增供應租賃住房4250萬平方米、約70萬套（含改建、轉化、收儲），還將通過政策引導扶持住房租賃企業擴大規模，新增代理經租房源30萬套（間）左右。

4.實行“留、改、拆并舉，以保留保護為主”。轉變舊區改造工作觀念，從“拆、改、留并舉，以拆為主”轉變為“留、改、拆并舉，以保留保護為主”。在確保城市風貌保護的前提下，用城市有機更新的理念，把改善群眾的居住條件和生活環境作為出發點和落腳點，優先改造房屋最危舊、居住條件最困難、安全隱患最嚴重、群眾要求最迫切的區域。中心城區完成以二級舊里為主的房屋改造240萬平方米，實施約5000萬平方米的各類舊住房修繕改造，積極推進“城中村”改造和農村低收入戶危舊房改造。實現既改善舊區居民群眾的住房條件，又保護和傳承歷史風貌和歷史文脈。

5.強化房地產市場調控。為促進房地產市場平穩健康發展，《規劃》一方面要求推進房地產市場供給側結構性改革，加大住房供應總量，優化住房供應結構，另一方面強調嚴格規范住房市場秩序，強化對房地產企業、中介機構違法違規行為的查處，加大對“群租”、“非改居”等現象的治理力度。

《規劃》是謀劃上海住房發展的重要政策文本，凝聚了社會各方智慧，將對上海住房市場發展產生深刻影響。

四、住房市場的發展趨勢

未來幾年是上海住房市場發展的關鍵時期。一方面，根據國際大都市住房發展歷史所展示的一些共性規律，上海將繼續鞏固“存量房時代”的特征，套戶比仍將低于全國平均水平，房價走勢仍將是城市居民最關心的問題之一；另一方面，通過積極有為地采取一系列措施，上海的住房發展又將展示出一些新趨勢，包括推進住房市場的轉型發展、健全購租并舉住房體系、完善住房政策，以增強城市競爭力等。

1.住房市場仍處于發展周期。隨著國民經濟發展步入新常態，尤其是房地產業發展告別所謂的“黃金時代”，一些市場分析人士認為，包括上海在內的國內一線城市住房市場已經進入了停滯階段。如果從資本投機角度看，這種觀點有一定合理性，但是從保障和改善市民居住條件的角度看，我們認為，上海的住房市場仍處于發展周期。這

種判斷可以從實際需求和國際對比兩個方面作一些分析。

首先，從實際需求看，上海的住房發展需要聚力補短板。前面已經講到過，上海的套戶比低于全國平均水平，住房供應仍顯不足。除此之外，上海還有大約9萬戶居民需要拎馬桶，有數十萬戶居民面臨住房困難問題，有數百萬年輕人在承受過高的租金，有數量眾多的老舊建筑需要更新改造。俗語說：“小康不小康，關鍵看住房。”在全面實現小康的奮斗征程中，這些群眾對體面住房的需求就是上海住房市場發展的堅實基礎。

其次，從國際比較看，上海的住房發展仍有相當不足。通過對比紐約、倫敦、東京、新加坡和中國香港等國際大都市，我們發現，上海的住房總量規模較大，但人均住房建筑面積仍偏低。2014年，紐約市的住房總量是3.68億平方米（340萬套），倫敦市3.04億平方米（345萬套），東京市5.21億平方米（647萬套），新加坡1.66億平方米（187萬套），中國香港1.09億平方米（191萬套），上海有6.11億平方米。在人均住房建筑面積方面，紐約市是43.34平方米/人，倫敦是35.6平方米/人，東京是39.83平方米/人，新加坡是30.35平方米/人，中國香港是15.05平方米/人。如果按同口徑計算的話，上海的人均住房建筑面積僅比中國香港高，比其他幾個國際大都市的人均居住水平都低。從這個角度看，上海的住房發展仍有不少空間。

2.健全購租并舉的住房體系。住房租賃市場是當前上海住房發展面臨的短板之一，因而《規劃》重點聚焦了住房租賃市場的培育和發展問題。在推進《規劃》實施的過程中，上海的購租并舉住房體系建設將取得初步成效。

首先，“購租失衡”局面將有所改變。在快速發展過程中，房地產業出現了較為嚴重的“購租失衡”現象，這既與住房發展階段有關，又與相關制度設計密切相關。在貫徹落實國家有關發展住房租賃市場相關政策的基礎上，結合住房發展實際，上海應會從土地供應、市場主體培育、服務配套、稅收優惠等方面采取一系列舉措，使“購租失衡”局面得到一定程度改變。比如，近期上海已連續推出若干幅“只租不售”地塊以建設租賃住房，而且作為全國利用集體建設用地建設租賃住房的試點城市之一，將積極探索相關試點。

在發展過程中應該注意一個問題，即相較其他國際大都市，上海的住宅用地占建設用地的比例偏低，而工業用地的占比偏高。按同口徑測算，紐約的住宅用地占建設用地比例為39.46%，倫敦為36.32%，東京為46.48%，而上海只有29.06%。所以，在促進住房供應的同時，應加快調整土地利用結構，增加住房用地的比例。

其次，租賃將成為一種適宜的居住選擇。在很長一段時間里，相比購買住房，租賃住房是一種無奈的選擇，人們只有在支付能力嚴重不足之時才會選擇租房。第六次全國人口普查的數據也顯示，選擇租房的主要是學歷較低、收入較低、就業不穩定的人群。但是，近些年來長租公寓企業快速擴張的現象表明，超大城市的租賃需求非常旺盛。問題在于，原有的租賃住房供應模式難以滿足人們對高品質租賃住房的需求，這不僅體現在租賃關系當事人之間的疑忌上，還表現為出租住房的居住條件相對較差。隨著相對集中建造的租賃住房逐步進入市場，由于公共配套相對齊全，租約關系相對更為穩定，租賃將會成為一種較為適宜的居住選擇。

3.完善住房政策，增強城市競爭力。在致力于保障和改善民生的基礎上，住房政策還應服務于增強城市競爭力。相對完善的住房政策，不僅在宏觀上能促進資源有效利用，而且在微觀層面能優化資源配置。一個城市如果房價過高，不僅會反映為經濟結構和產業發展的失衡，也會表現為人們對住房問題的焦慮以及在住房消費上的過度支出。可以說，缺乏完善的住房政策，城市競爭力是難以持續的。

但是，面向城市競爭力的住房政策不等于向特定群體提供購房優惠或補貼。近來，一些城市為了增強對人才的吸引力，在住房方面采取了一些優惠或補貼政策。比如：有城市規定，具有一定學歷或獲得一定職稱的人才若選擇落戶，能得到若干數額的購房補貼或折扣；另有城市規定，具有一定學歷的高校畢業生可以領取若干數額的租房補貼。根據目前的理論和實證研究，這些措施不僅政策成本很高，一般很難持續，而且有效性不強，表現為補貼對象的效用變化比例較低。當然，作為一種招才引資措施，城市政府也許希望通過住房補貼吸引人才，從而能在產業發展和人才集聚中獲得更大收益，但這不是面向城市競爭力的住房政策的真正含義。

客觀上說，上海迫切需要增強對人才的吸引力，但更應該通過制度創新，探索形成適合超大城市實際的住房發展模式，以此增強城市競爭力。比如，上海自2009年以來一直堅持探索推行共有產權保障住房制度，目前該制度主要面向戶籍中低收入住房困難家庭。而從增強城市競爭力的角度看，可以考慮將政策覆蓋范圍拓寬至各類人才，讓這些人才能在上海安居立業。對于在全市重點發展行業或崗位的“關鍵就業者”，也可以借鑒歐洲一些國家的做法，在公租房輪候方面予以優先。如果用人單位對所需人才提供購房或租房補貼，應該對此給以鼓勵和支持。

除此之外，上海應形成面向城市競爭力的住房政策戰略。這種戰略是一種遠景，與五年規劃相比更強調戰略性和前瞻性，而非發展指標和工作任務。比如：《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》確立了建設卓越的全球城市的發展愿景，那么這種愿景需要什么樣的住房政策予以配套？在確定戰略思路后，再通過若干個五年規劃推進實施，將會使住房政策在目標明確的前提下呈現出延續性和連貫性。