上海房屋租賃市場建設中的土地政策研究

文/王克強 劉紅梅

一、房屋租賃市場建設的目標和改革的特點

（一）國家對房屋租賃市場建設提出了明確的目標

為了全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會,十九大和中央城鎮化工作會議,中央城市工作會議,以及中央經濟工作會議的精神，貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，國家提出，到2020年房屋租賃市場的整體目標是基本形成多主體參與、差異化供應、規范化管理的住房租賃市場。

（二）上海市對房屋租賃市場建設提出了明確的目標

上海市為全面貫徹黨和國家政策，順應國際大都市住房發展規律，積極深化以居住為主、市民消費為主、普通商品住房為主，優化廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房“四位一體”的住房保障體系，完善購租并舉的住房體系，健全房地產業健康平穩發展長效機制。《上海市住房發展“十三五”規劃》提出：“十三五”時期預計新增供應租賃住房70萬套；以市場為主，扶持住房租賃企業擴大規模，新增代理經租房源30萬套（間）左右，租賃住房供應套數占新增市場化住房總套數超過60%。

（三）房屋租賃市場改革的特點

1．房屋租賃市場建設是住房制度改革的一項重要舉措。為了改善群眾住房條件，解決城市住房長期主要依賴國家建設的局面，1998年起全面推動了住房制度改革；為了解決弱勢群體和夾心層的住房問題，2006年以來加強保障性住房制度建設。在此基礎上，本輪的住房制度改革的核心是建立租賃市場。房屋租賃市場改革是住房制度建設的補充和完善，其目標是建立與商品房制度和保障房制度并駕齊驅的住房租賃制度。

2．本次租賃住房改革的目標是多方面的。首先是健全完善租賃市場，滿足居住的需求。租賃房屋是可以滿足住房消費需求的。其次是構建完備的住房市場，即售購、租賃和保障三部分有機構成的住房市場。再次是改變居民的住房預期，擁有房子不一定是未來人的夢想。以有屋居住為目標，而不是以擁有房產為目標。租賃房屋便利、同權，擁有房屋能實現的，租賃房屋也可以實現。租賃更加適宜于流動性工作和生活；擁有房子的成本會上升的。最后是倡導合理適度和梯次有序的住房消費理念。

二、租賃房屋和相關用地政策

（一）國家關于租賃房屋和相關用地的有關政策

國家先后出臺了以下關于租賃房屋和相關用地的有關政策：

2016年6月，國務院辦公廳頒布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號），明確提出了加快培育和發展住房租賃市場的若干意見。

2017年4月，住房城鄉建設部、國土資源部頒布《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》（建房〔2017〕80號）。

2017年7月，住建部、國土資源部等國家九部門發布《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》。

2017年8月，國土資源部和住建部頒布《關于印發〈利用集體建設用地建設租賃住房試點方案〉的通知》，提出利用集體建設用地建設和經營租賃房屋的政策建議。

（二）上海市關于租賃房屋和相關用地的有關政策

2012年8月上海市出臺了《上海市人民政府辦公廳轉發規劃國土資源局等七部門關于積極推進利用農村集體建設用地建設租賃住房若干意見的通知》（滬府辦〔2012〕88號），為解決外來務工人員的房屋租賃問題提供了政策依據。

2017年7月出臺的《上海市住房發展“十三五”規劃》，提出保障租賃住房的規劃：上海租賃住房用地計劃從“十二五”期間的5.9%提升到“十三五”期間的30.9%，租賃住房的比例也由“十二五”期間的13%提升至 41%。

2017年9月，上海市出臺了《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的實施意見》（滬府辦〔2017〕49號）。

2017年11月，上海出臺《關于印發〈關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（試行）〉》（滬規土資規〔2017〕3號），制定了全市加快培育和發展住房租賃市場的土地管理細則。

2017年11月，上海出臺《關于明確本市自持租賃住房建設規范和相關管理要求的通知》（滬住建規范〔2017〕9號）。

上海正在研究《關于本市商業辦公清理整頓項目轉型租賃住房的規劃土地指導意見（試行）》

三、住房和土地供應的分類及租賃房屋的土地的來源

1．住房可分為城市住房和農村住房。城市住房又可分為商品房（一般）、租賃住房（一般）、保障性住房。農村住房又可分為農村宅基地、集體建設用地上的租賃用房和集體建設用地上的商品房（小產權，國家禁止）。

2．土地供應可分為商品住房用地、租賃住房用地和保障住房用地三類。租賃住房用地包括國有土地上的租賃住房用地和集體土地上的租賃住房用地。保障住房用地包括城鎮保障性住房用地和農村保障性住房用地。

3．租賃房屋的土地的來源有三個方面，具體包括新增建設用地、改建存量商辦用地、利用城市更新機制增加租賃住房用地（將租賃住房內置到城市更新中）、利用郊區建設用地減量化機制盤活或擴張集體租賃住房用地（可利用減量化后的房屋改造增加租賃住房、可利用減量化下來的指標建設一些租賃房屋）。

四、上海市租賃房屋發展的土地供給計劃和實施情況

（一）上海市租賃房屋發展的計劃

《上海市住房發展“十三五”規劃》中對租賃住房和用地作了計劃，突出了租賃房屋供給和用地保障。

1．“十三五”期間，新增住房供應總套數比“十二五”增加60%左右，租賃住房供應套數占新增市場化住房總套數超過60%。

2．增加城鎮住房供應總量。商品住房供應穩中有升，保障性住房確保供應，租賃住房供應大幅增加，住房供應結構進一步優化。預計新增供應各類住房12750萬平方米、約170萬套，其中市場化住房8250萬平方米、約115萬套，包括商品住房4000萬平方米、約45萬套和租賃住房4250萬平方米、約70萬套，租賃住房供應套數占新增市場化住房總套數超過60%，保障性住房4500萬平方米、約55萬套。

3．“十三五”時期，住房用地供應5500公頃，其中，商品住房用地2000公頃，租賃住房用地1700公頃，保障性住房用地1800公頃，住房用地供應總量較“十二五”增加20%。

（二）上海市租賃房屋供給情況

1．新增100%租賃房屋用地供給。上海市租賃房屋的供地包括兩種類型：一是在一般商品房項目中包括一定比例的租賃住房的供地；二是100%租賃住房地塊出讓。

上海市已經有100%租賃住房地塊出讓21幅，共計47公頃，具體見表1。

表1 上海市100%租賃住房地塊

2．市政府與申通公司進行溝通，在軌道交通周圍規劃建設租賃住房，正在研究在富錦路停車場、航頭停車場、陳太路停車場等地塊規劃租賃住房的可行性。

3．盤活存量房。近日，上海光明食品集團對外表示，要充分發揮國企在穩定租金和租期、積極盤活存量土地資源、增加租賃住房有效供給等方面的引領和帶動作用，將租賃住房上升到集團發展戰略，列入集團“十三五”發展規劃。

光明集團先期篩選了26塊土地作為首批轉型租賃住房備選用地，其中漕河涇開發區區域、虹橋開發區區域以及浦東的前灘國際商務區區域等4塊地塊的建設正在緊鑼密鼓地規劃中。光明計劃在“十三五”期間總共建設100萬平方米租賃住房，力爭在2018年底前租賃住房開工建設60萬平方米，剩余40 萬平方米將在后續逐年開工建設。

上海電氣集團近日也公開表示，目前已準備盤活7塊存量土地用于租賃住房建設，涉及松江、靜安、閔行、嘉定以及楊浦區，預計在26.5公頃左右，可以供應5000—6000套房屋，具體數量還要服從于政府對租賃住房的統一規劃。如果有進一步的需求，未來還會考慮增加地塊面積。

五、租賃房屋供給中土地方面可能出現的問題及對策建議

（一）租賃房屋供應中土地方面可能出現的問題

租賃房屋供應中土地方面可能的問題包括：

1．租賃住房用地計劃和規劃不到位。要實施從市到區的租賃住房用地計劃，同時還要落實規劃。目前的市、區落實，都有一定的難度，需要加強協調和落實。

2．租賃住房用地量不足。本輪房屋租賃規劃面積大、時間緊，在住宅用地一定的情況下，租賃住房用地量可能難以足額提供保障。

3．租賃住房用地供應不暢通或受擠壓。

4．租賃住房用地區位不合理。租賃住房可能被建設在偏僻的不適宜于作租賃住房的位置，這樣即使建設了租賃住房也不能起到租賃住房應有的作用。

5．計劃落實不及時。可能的原因有政府層面的，也有企業層面的。

6．租賃住房用地改變用途。即將以租賃房屋名義拿到的土地用作其他用途或將租賃住房用地用作建設商品房等。

（二）租賃住房用地管理及完善的建議

1．明確地方主體責任。省級住房和城鄉建設、國土資源主管部門要按照省級人民政府負總責、市縣人民政府抓落實的房地產工作責任制要求，加強對本地區各市縣主管部門的分類指導，加強監督檢查。市區主管部門要貫徹落實好中央及省級的各項政策措施，明確本地區優化住房及用地供應的目標、路徑、步驟和責任人，確保如期實現工作目標。

2．強化約談問責。對工作不力、未實現工作目標的地方，住房和城鄉建設部門、國土資源部門將對有關地方主管部門和責任人約談問責。對虛假編造、采用技術性手段調整相關統計數據的，嚴格追究有關人員的責任；情節嚴重的，依法依規嚴肅處理。

3．地方政府做好相應的工作。具體包括：做好租賃用地近期和中期規劃及年度計劃，做好規劃項目的位置（防止偏遠化），做好規劃落實的進度，做好規劃滾動評價及落實。

4．對租賃房屋經營企業實行掛鉤政策。租賃比例項目中，租賃房優先推出后才能申請商品房申請出售；承擔100%租賃項目的單位，同期租賃項目先上市再批準其他項目；完成當年的租賃住房工作，才能參與下一年度的土地競拍；經營租賃按全生命周期管理。

5．擴大商品房項目中租賃配建比例。租賃房屋的取得有100%租賃住房社區和一般商品房社區擴大租賃住房比例兩種途徑。100%租賃住房社區的社會問題需要研究，該類項目區人員流動性比較大，對房屋的珍愛程度低，配套設施太集中，建設和管理難度大，目前看來項目大面積落地難度大。而商品房中提高配套租賃房屋比例，項目規劃基本落地，因此規劃實施相對容易（適度調整項目規劃），短期具有更強的操作性，且避免了純粹的租賃社區的一些問題，也能使這些項目的配套設施更好地發揮作用。

6．合理支持租賃房屋開發經營企業。考慮到租賃住房開發經營的收益情況，對開發經營租賃房屋的企業的支持有優惠地價支持和保障經營最低出租率支持兩種辦法。優惠地價支持，即在出讓土地時，以較優惠的價格出讓、限地價競租價、限地價競比例等方式使開發經營者在取得土地時獲得優惠的地價。政府有期限保障最低出租率制度，即對租賃性房子，在一定期限內按盈虧平衡出租率的50%為基準，由政府進行保障，低于這個基準的，政府進行差額補貼或收購；保障項目出租初期一年內給予補貼，一年后，政府不再補貼。筆者傾向于后者，這樣在土地出讓時能夠進行比較充分的競爭。

7．建立全生命周期管理。加強違規企業的監管，用租賃地價拿地，不準改變用途和市場經營方式。