全面依法治國背景下構建現代大學制度體系研究

林昆榮

【摘 要】本文論述全面依法治國背景下構建現代大學制度體系，從外部層面高等教育體制和高校內部管理體制分析現代大學制度體系的構成，提出構建現代大學制度必須堅持黨的領導，健全和完善高校的“立法法”，加強法制宣傳學習等建議。

【關鍵詞】全面依法治國? 依法治教? 依法治校? 現代大學制度體系? 高等教育體制? 黨的領導

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）10C-0079-03

黨的十八大以來，我們黨全面推進依法治國，成就豐碩。在總結黨的十八大以來全面依法治國的經驗基礎上，黨的十九大提出了新時代全面依法治國的目標、任務及新要求。在此背景下，作為依法治校的主體，高校構建現代大學制度體系就顯得尤為重要。

一、全面依法治國的背景及其與全面依法治教、全面依法治校的關系

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更加突出依法治國 的“全面”，并把全面依法治國提到“四個全面”戰略布局的新高度，開啟了加快建設法治中國的新征程。在“四個全面”戰略布局中，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是全面建成小康社會的基礎和保證。

教育系統的推進全面依法治國是自下而上的，即按照依法治校、全面依法治校、全面依法治教的順序開展。2003年7月17日《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》是教育系統首次提出依法治校的概念，該意見從依法治校的重要性和必要性、指導思想和工作目標、措施等方面，對各級各類學校推進依法治校作了具體要求。2012年11月22日，教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》要求在各級各類學校全面落實依法治國要求，大力推進依法治校。并從全面推進依法治校的重要性與緊迫性、指導思想和總體要求，加強章程建設;健全學校依法辦學自主管理的制度體系，健全科學決策、民主管理機制;完善學校治理結構，依法辦學;落實師生主體地位;形成自由平等公正法治的育人環境，健全學校權利救濟和糾紛解決機制;有效化解矛盾糾紛，深入開展法制宣傳教育;形成濃厚的學校法治文化氛圍，加強組織與考核;切實提高依法治校的能力與水平，轉變政府職能;加強對學校依法治校的保障九個方面作了具體要求。2016年1月7日，教育部印發《依法治教實施綱要（2016—2020年）》明確了全面依法治教的總體目標，并做出了具體要求。至此，教育層面的推進全面依法治國從學校到教育行政部門都已覆蓋。

在“四個全面”戰略布局中，全面建成小康社會是重大戰略目標，居于引領地位;全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措，為如期全面建成小康社會提供重要保障。教育領域的全面依法治教和全面依法治校是全面依法治國系統工程的重要組成部分。全面依法治教的主體是參與教育法律關系的主體，包括各級權力機關，各級行政機關，各級審判機關、檢察機關，各級各類學校及其他有關機構，企事業單位、社會團體、公民個人等。全面依法治教從內容上主要包括依法行政和依法治校。全面依法治校是全面依法治教的重要組成部分，主體是各級各類學校。由此可見，全面依法治國和全面依法治教、全面依法治校的關系是整體與部分的關系，同時也是相輔相成、相互促進的關系，是一脈相承的。

二、現代大學制度體系主要構成

人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作是高校五大重要使命，在依法治國、依法治教和依法治校的全過程中，高校并不具備制定法律法規和規范性文件的權利，但具有依法進行學校管理、依法參與教育事業的管理和監督的職責。高校的內部管理體制是履行法律法規和規范性文件的重要方式。構建現代大學制度體系，是實現學校依法辦學、自主管理，教師依法執教，社會依法支持和參與學校管理的有效方式。現代大學制度體系作為高校全面依法治校的重要組成部分，主要分為宏觀層和微觀層面兩方面，即外部層面高等教育體制和高校內部管理體制。

（一）外部層面的現代大學制度體系。2017年9月，中辦國辦《關于深化教育體制機制改革的意見》明確，把政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進作為改革的主要目標。

1.政府依法宏觀管理。2017年5月，國辦印發了《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》;10月，廣西印發了《對全區各級人民政府履行教育職責評價工作方案》，評價的內容主要包括：政府貫徹執行黨的教育方針情況，落實教育法律、法規、規章和政策情況，各級各類教育發展情況，統籌推進本行政區域教育工作情況，加強教育保障情況，學校規范辦學行為情況。教育部2018年工作要點明確了全面推進依法治教的工作內容。同時，提出推動法律、規章起草修訂，組織立法研究，并出臺《關于加強高校法治工作的意見》，制訂依法治校評價體系和考核辦法，啟動依法治校示范校創建活動，探索設立全面依法治教實踐區等。從宏觀上對教育系統如何推進依法治教和依法治校提供了操作上的政策指導。

2.學校依法自主辦學。2017年3月，教育部等五部門印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，明確高校要堅持正確辦學方向和教育法律規定的基本制度，依法依章程行使自主權，強化章程在學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能方面的基礎作用。我國《高等學校教育法》第十一條提出，高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。依法是前提，是要求高校在依法的基礎上根據實際情況自主建立現代大學制度體系管理學校。

3.社會有序參與。高校要擴大社會參與的廣度與深度，在人才培養、決策咨詢、教學科研、安全管理、學生實習實踐等方面更多引入社會資源，健全制度。同時，依法健全各類社團、協會以及其他社會組織在學校組織及開展活動的規則與要求，完善監督機制。

4.各方合力推進。現代大學制度需要政府、學校、社會乃至家庭等各方共同推進，需要政府的宏觀管理、學校的自主管理、社會的有序參與，以及監督機制的完善等，最大限度地發揮學校的主導作用。特別是在“三全育人”的環境下，更需要各方合理推進。

（二）內部層面的現代大學制度體系。具體如下：

1.依法制定具有自身特色的學校章程。我國2015年修訂的《教育法》把“有組織機構和章程”作為設立學校及其他教育機構的首要基本條件;把“按照章程自主管理”作為學校及其他教育機構行使首要權利。我國2015年修訂的《高等教育法》第二十八條規定：高等學校的章程應當規定內部管理體制等十方面的事項。高校要依據《高等學校章程制定暫行辦法》制定或者修改章程，由教育部或者省級教育行政部門核準。可見，章程是高校的“根本大法”，在高校內部是置于首位的。

2.決策權：堅持和完善黨委領導下的校長負責制。2014年10月，中辦印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，要求要堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。

3.民主權：教職工代表大會制度。從學校管理體制的關系看，它是學校管理體制不可缺少的重要組成部分，是學校的一項基本制度，是在法律賦予教職工民主管理學校權利的范圍內行使權力的機構。教職工代表大會是教職工行使民主權利、民主管理學校的重要形式，要充分發揮教職工代表大會在學校民主管理工作中的作用。除了教職工代表大會外，還要堅持廣泛參與、多元多層，注重無黨派人士、黨外知識分子和群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

4.學術權：學術委員會制度。高校應當根據《高等學校學術委員會規程》依法設立學術委員會，在學術自由、學術平等的基礎上，不斷完善學術委員會的組成、職責與運行等。學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權，高校應當完善學術管理的體制、制度和規范。同時，要充分發揮教授治學在教學、科研、學科、隊伍等方面的積極作用。

5.參與權：理事會制度。2017年12月，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》明確“建立健全職業學校和高等學校理事會制度，鼓勵引入行業企業、科研院所、社會組織等多方參與”。充分發揮理事會的咨詢、協商、審議、監督等功能，加強與科研院所、社會團體形成協調合作、資源共享等。積極引入專門機構對學校的學科、專業、課程等水平和質量進行評估。高校應當依據《普通高等學校理事會規程（試行）》及學校章程建立并完善理事會制度，制定理事會章程。

6.教師權：教師申訴制度。我國《教師法》第三十九條從程序上做出了具體規范。教師申訴制度具有法律性、特定性、非訴訟性等特征。要維護教師權益，從內容上看，應該包含教師管理制度、教師人事制度、教師職稱制度、教師薪酬制度等方面的內容。唯有維護好教師權益，教師申訴制度才不會啟動，才能真正落實教師主體地位。

7.學生權：學生申訴制度。2017年9月施行的《普通高等學校學生管理規定》堅持問題導向，針對學生管理中原有的法律缺失和新近出現的問題，明確了學生管理的任務和目的，加強了對學生權益的保護，更加注重運用法治思維和法治方式管理各項學生事務，專門增加“學生申訴”一章，通過完善申訴程序制度、增加申訴處理實體規定，進一步確保了學校對學生處理和處分的公平公正，保障了學生依法獲得救濟的權利，為實現依法治校依規辦學奠定了制度基礎。具體來說，學生權益應當通過學籍管理制度、參與校園秩序與課外活動的制度、獎勵與處分制度、申訴制度等方面進行維護。

8.財政權：事業單位財務和會計制度。嚴格執行《事業單位財務規則》《高等學校財務制度》《高等學校會計制度》等國家有關法律法規和財務規章制度，堅持財務管理基本原則，完善學校財務制度，以實現財務管理的主要任務。在保證財務和會計制度執行的同時，高校應當建立健全內部控制制度，提高內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。

9.監督權：信息公開制度。2010年開始施行《高等學校信息公開辦法》，2014年公布《高等學校信息公開事項清單》，要求通過構建統一公開平臺，建立即時公開制度，完善年度報告制度等，切實保障教職工、學生、社會公眾對學校重大事項、重要制度的知情權。此外，還要理順高校校務公開與黨務公開的關系，條件允許的應當建立公開統一平臺。

三、全面依法治國背景下如何構建現代大學制度

（一）必須在黨的領導下建設現代大學制度體系。黨的十九大報告提出，加強對法治中國建設的統一領導，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。2016年底，中辦、國辦印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，給領導干部壓實了沉甸甸的責任。同時，高校要從實際出發，在中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的范圍內，發揮政治優勢，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，遵循法治規律，與時俱進提升理念觀念、創新體制機制，全面深化依法治校實踐。

（二）健全和完善高校的“立法法”。南開大學法學院教授侯欣認為：“立法法是管法的法，是有關國家頂層制度設計的法，國家頂層制度設計好了，國家運轉才會好，每一個人的利益才能得到切實保障。”同理，高校必須以《憲法》為核心，健全和完善自身的“立法法”，規范制定、修改和廢止規章制度的活動。規章制度要從程序上規范、從內容上審查、從時間上清理、從職責上落實、從人員上普及、從執行上落地。一般來說，高校的規章制度分為基本管理制度、重要行政規章制度和具體規章制度三大類。

（三）加強法制宣傳學習。對于領導干部，2002年中組部、中宣部、司法部印發了《關于加強領導干部學法用法工作的若干意見》，2012年中組部、中宣部、司法部、全國普法辦印發《關于進一步加強領導干部學法用法工作的意見》。從發文主體來看，后者較前者增加了“全國普法辦”，這強調了領導干部的普法范圍進一步擴大，更進一步明確領導干部學法用法的指導思想、工作目標和主要任務。對于學生及青少年，2013年6月，教育部、司法部、中央綜治辦、共青團中央、全國普法辦印發《關于進一步加強青少年學生法制教育的若干意見》;2016年6月，教育部、司法部、全國普法辦關于印發《青少年法治教育大綱》的通知。后者較前者在法治教育對象的范圍上進一步擴大了，由“青少年學生”變為“青少年”，且明確青少年法治教育要充分發揮學校主導作用，與家庭、社會密切配合，拓寬教育途徑，創新教育方法，實現全員、全程、全方位育人，也明確了高等教育階段的普法目標。

【參考文獻】

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[2]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》[EB/OL].（2017-09-24）[2018-04-11].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-09/24/content_5227267.htm

[3]教育部關于印發《依法治教實施綱要（2016-2020年）》的通知[EB/OL].（2016-05-10）[2018-04-11].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html

[4]楊子巖.用良法管住“任性”的權力[N].人民日報（海外版），2015-03-12