財政直接支付對科研項目采購及經(jīng)費管理的影響探討*

李加宏 趙鵬 宋方方 楊瑞娟 陳俊凌

(中國科學院等離子體物理研究所計劃財務處，安徽 合肥 230001)

0 引言

財政直接支付制度是我國財政預算管理改革的核心部分。隨著該制度的日趨完善，越來越多的國家財政撥款的科研項目開始實行“項目預算支出與財政直接支付相統(tǒng)一”的經(jīng)費管理模式。財政直接支付是指預算單位按照經(jīng)由財政部門審核批復后的用款計劃，提出支付申請，并通過國庫單一賬戶體系中的財政零余額賬戶直接將財政性資金支付到收款人或收款單位賬戶。財政直接支付制度的推行有利于進一步加強財政部門對科研項目和資金配置的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，降低資金運行成本[1]，同時強化對科研經(jīng)費的監(jiān)管力度，最大限度地提高科研院所的科研項目經(jīng)費使用效益，不僅能提高科研項目在采購、外包及勞務等經(jīng)費使用過程中的公開度和透明度，還能提高科研院所的物資采購管理水平和經(jīng)費預算管理能力。

我國公共財政體制改革不斷深化的過程，也是財政直接支付覆蓋范圍與比例不斷擴大的過程。在這種改革背景下，如何進一步規(guī)范科研項目下的物資采購工作，提高經(jīng)費管理水平和使用效益，是各科研院所必須思考和面對的現(xiàn)實問題。本文闡述財政直接支付的優(yōu)點及對科研項目的物資采購等實際工作帶來的影響，并從健全內(nèi)控制度、合理編報用款計劃等方面探討如何在財政直接支付體系下更好地進行科研經(jīng)費的使用與管理，以進一步提升科研項目的管理水平。

1 財政直接支付的積極作用

與傳統(tǒng)分散撥款、各科研院所自行分散支付的模式相比，財政直接支付是預算單位根據(jù)項目經(jīng)費預算按季編制分月用款計劃并申報，經(jīng)由主管財政部門批復后，在財政支付系統(tǒng)中自行錄入直接支付申請，輸入每一筆資金的收款單位、開戶銀行、銀行賬號、支付金額、采購合同等數(shù)據(jù)與信息后提交審核，由財政直接支付執(zhí)行機構審核后開具支付令，通過設置在代理銀行的財政零余額賬戶將財政性資金直接支付給采購或勞務合同的收款人或收款單位賬戶[2]。分散支付與財政直接支付之間的區(qū)別見表1。

表1 科研院所傳統(tǒng)分散支付制度和財政直接支付制度的區(qū)別

財政直接支付的支付步驟如圖1所示。其優(yōu)點在于采用直接性的支付程序，從而有效避免科研經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)“擴大用途”“跑冒滴漏”等現(xiàn)象，同時還可以實現(xiàn)統(tǒng)一管理科研院所的科研經(jīng)費，對經(jīng)費支付可以全程監(jiān)督，對超預算、超用款計劃、違反政策法規(guī)、違反合同規(guī)定等資金進行相應核減，可以有效提高科研項目經(jīng)費使用的規(guī)范性，同時使項目經(jīng)費的使用過程更加公開與透明，充分實現(xiàn)財政部門在資源配置與宏觀調(diào)控中的基礎性作用。

圖1 科研院所財政直接支付步驟

財政直接支付在科研項目的物資采購及經(jīng)費管理等方面具有一定的積極作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 符合現(xiàn)行科研項目經(jīng)費管理制度的要求

2014年，國務院發(fā)布《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，提出要加強科研項目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范和完善項目預算管理，規(guī)范科研項目資金使用行為并改進資金結算方式，改進和加強科研項目和資金的監(jiān)管，建立符合科學研究、技術創(chuàng)新規(guī)律的科研項目與資金管理機制。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，進一步提出要建立和完善適應科研工作規(guī)律與科技工作特點的科技經(jīng)費管理制度，加強對科研項目資金監(jiān)督的制度規(guī)范、年度計劃、結果運用等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立職責明確、分工負責的協(xié)同工作機制，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式。

1.2 實現(xiàn)對科研經(jīng)費的動態(tài)監(jiān)督，提高規(guī)范性

財政部門在科研項目立項后將項目經(jīng)費以指標的形式下達各科研院所，各單位只能嚴格按照已經(jīng)申報且批復的用款計劃使用相應額度的資金，并通過圖1的支付步驟將款項劃撥給采購(外包)合同的供應商。在科研院所的賬戶上沒有沉淀資金，不僅提高了財政資金的統(tǒng)籌使用功能，而且對于科研院所的每一筆款項所涉及信息均在系統(tǒng)中記錄與備案。財政部門對資金支付的前、中、后的全過程進行實時監(jiān)控與動態(tài)監(jiān)督，從而了解該單位的資金使用狀況，并掌握資金流向，從而促使科研院所提高使用經(jīng)費的規(guī)范性以及自律性。

1.3 減少中間環(huán)節(jié)，提高經(jīng)費使用效率

科研項目組按照財政部門的要求，編制科研項目的經(jīng)費預算以及資金的用款計劃，經(jīng)過財政部門批準和授權后，就可以直接從國庫單一賬戶上支出資金，而不必再等財政資金的層層審批及撥付，有效提高了經(jīng)費的使用效率。

1.4 相互監(jiān)督制約，提高經(jīng)費管理水平

財政直接支付制度實施以后，在項目經(jīng)費的執(zhí)行中，強化了經(jīng)費預算及用款計劃的控制功能；在監(jiān)督制約上，也從科研院所的內(nèi)部管理轉變成由財政部門、科研院所、代理銀行等多個部門組成的多層面、多環(huán)節(jié)的互相交叉監(jiān)督。這種新的管理機制客觀上促使科研院所的項目經(jīng)費管理制度逐步從過去的“重分配、輕管理”向合理性、系統(tǒng)性管理轉變[3]。

2 財政直接支付對科研項目物資采購等工作的影響

科研院所推行財政直接支付制度后，取得了一定的成效。但財政直接支付制度在賬戶體系及資金運作方式的改變，在實施的過程中也給科研院所物資采購及經(jīng)費管理等方面帶來許多新的問題[4]。

2.1 財政直接支付對物資采購管理提出了更高的要求

傳統(tǒng)的科研院所的物資采購往往較多地遵循單位內(nèi)部的管理制度，按照既定的流程開展科研項目內(nèi)設備與材料等物資的申購、審批、簽約、付款、驗收等環(huán)節(jié)，整個采購業(yè)務流程經(jīng)單位內(nèi)部管理部門處理即可完成，各環(huán)節(jié)的工作開展均具有很強的靈活性和自主性。實行財政直接支付后，由于經(jīng)費的使用必須嚴格按照項目預算及用款計劃執(zhí)行，在資金支付環(huán)節(jié)，除了財務部門的初審之外，還增加了支付中心的復核。整個過程對材料的齊全性要求更高，從而對科研院所的物資采購和經(jīng)費管理提出了更嚴格的要求[5]。

2.2 國庫支付審批嚴格，支付流程繁雜

按照目前財政直接支付制度的要求，科研院所在使用資金時，必須經(jīng)過嚴格的用款計劃審批和支付程序。從合同簽訂后的款項支付至到貨后的驗收報銷，需經(jīng)過科研院所提出用款申請、財政部門審核、銀行支付、對方單位收款等步驟，但在實際操作流程中各種審核審批環(huán)節(jié)較多。以科研院所的采用財政直接支付的物資采購為例，具體流程如圖2所示。

圖2 科研院所的物資采購財政直接支付流程圖

目前的“財政直接支付網(wǎng)上申報審核系統(tǒng)”為半網(wǎng)絡化、半人工化的處理方式，僅預算單位與財政部地區(qū)專員辦之間通過該系統(tǒng)進行網(wǎng)絡審批，后續(xù)環(huán)節(jié)由預算單位遞交紙質(zhì)材料至專員辦蓋章，再將蓋章確認后的材料提交至主管部位并流轉至國庫支付中心及代理銀行才能完成撥付資金的整個流程，使得科研院所需要花大量的人力和時間在申請的程序上，整體審核時間過長，支付效率偏低[6-8]。

2.3 科研項目實際開展情況與財政直接支付要求的矛盾

財政直接支付制度要求以經(jīng)費預算為基礎，按季度編制分月用款計劃，申報經(jīng)審核批復后，需嚴格根據(jù)用款計劃進行項目經(jīng)費的使用和支出。而科研項目的開展均具有一定的周期性和不可預料性，如系統(tǒng)的實驗期、維護期等交替運行，實驗期間因突發(fā)性故障而中止并進入維修期等，容易造成科研項目經(jīng)費在時間上相對集中使用與財政直接支付制度要求下的資金需嚴格按項目預算進度執(zhí)行的矛盾，在一定程度上影響了科研項目的自主開展。

3 財政直接支付體系下的科研項目的經(jīng)費管理策略

財政直接支付制度雖然有效加強了主管部門對科研項目經(jīng)費的財政監(jiān)督，但對科研院所的物資采購等經(jīng)費的使用與管理帶來不可回避的影響，也在一定程度上影響了該制度的順利推行及科研項目的有序開展。加強和完善科研經(jīng)費的管理的策略如下。

3.1 更新觀念，領會財政直接支付的政策和管理辦法

對內(nèi)要積極開展項目組科研人員和管理人員的研討與交流，深層次理解財政直接支付制度的政策法規(guī)，掌握財政資金的支付方式和科研經(jīng)費核算方法的變化；對外要與專員辦、代理銀行等部門建立良好的業(yè)務聯(lián)系與溝通，及時掌握國庫支付制度的最新動態(tài)，實時反饋工作中遇到的實際問題。

3.2 建立健全財政直接支付內(nèi)控制度

由于科研院所的國庫集中支付是一項系統(tǒng)性的工作，具有較強的政策性和行政性。在實踐工作中，項目組人員和財務管理人員應遵守相關法規(guī)制度，以財政直接支付制度為根本，逐步建立健全具有良好可操作性的財政直接支付管理辦法，并結合單位實際情況納入內(nèi)部控制制度體系中，對財政直接支付業(yè)務的審核與批準、授權與執(zhí)行、記錄與存檔等全方位嚴格控制，在設置部門與人員分工時，進一步明確相應的責任與獎懲制度。

3.3 多部門參與，科學編制經(jīng)費預算

只有全面、準確的預算才能確保科研經(jīng)費的有效使用的可行性，因此在財政直接支付制度下科研經(jīng)費預算的編制尤其需要科學、合理，這就對參與項目預算編制的科研人員、管理人員提出了更高的預算編制要求。科研院所應多部門參與，密切合作，科學編制經(jīng)費預算。項目組負責人做好項目申報和經(jīng)費整體框架的構建，科研經(jīng)費管理部門從經(jīng)費管理與核算等方面對預算編制進行指導和把關，細化預算項目明細，確保預算編制的完整性，并協(xié)助財務部門做好科研經(jīng)費使用的管理、監(jiān)督、核算及調(diào)整工作等[9]。通過準確的、具有前瞻性的科學化測算，不斷提高預算編制的科學化、規(guī)范化和精細化水平。

3.4 合理編報用款計劃，完善科研經(jīng)費預算管理

取得科研經(jīng)費并編制預算以后，經(jīng)費管理人員應在充分參與預算編制及了解項目預算明細的基礎上與科研人員密切溝通，掌握科研項目開展的進度，預測經(jīng)費使用需求及方式，合理準確地做好用款計劃的編報。在經(jīng)費的實際使用過程中，要嚴格按照經(jīng)費預算的條目與性質(zhì)審查各項支出，確保合理合規(guī)地使用科研經(jīng)費，同時要定期跟進與了解項目的開展情況，督促科研人員按照編報的用款計劃調(diào)整相關的經(jīng)費使用工作。

3.5 加強業(yè)務能力培訓，優(yōu)化人員配備

財政直接支付制度的實施致使科研院所的經(jīng)費申請、采購等經(jīng)費使用、撥款程序、報銷結算流程等方面都發(fā)生了很大變化，如果管理人員對政策的理解、預算編制、會計核算等業(yè)務不熟，就很容易造成額度混用而導致單位預算與國庫支出實際不符[10]。財政直接支付增加了財務工作的復雜性，科研院所的管理部門應在人員崗位設置方面做出相應調(diào)整，不僅要熟悉財政直接支付的操作流程，還要加強對預算編制以及會計核算的學習，主動順應科研院所資金支付的改革方向與趨勢，及時學習新的財務綜合知識和國家相關財政政策，為順利開展財政直接支付工作提供良好的人員保障。

4 結語

實踐證明，在科研院所的物資采購等科研項目經(jīng)費的使用與管理工作中，財政直接支付制度確實起到了非常積極的作用，不僅促進了科研院所的科研項目經(jīng)費管理水平和內(nèi)控體系的健全發(fā)展，也充分發(fā)揮了財政資金的作用，有效提高了科研經(jīng)費的使用效益。但同時，實行財政直接支付制度后，對科研院所的物資采購等科研項目經(jīng)費的使用與管理也提出了更高的要求，并帶來了一些不可回避的實際問題。作為以財政資金為主要經(jīng)費來源的科研院所，必須摒棄過去經(jīng)費預算及物資采購中的傳統(tǒng)觀念和做法，創(chuàng)新思維，完善項目經(jīng)費管理與使用制度，提高預算與用款計劃編制的科學性和可行性，使物資采購等科研項目的經(jīng)費使用與管理在財政直接支付制度下更合理、更高效。

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