河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式下收益分配分析*

徐征 申琳 陳安國(guó)

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)渤海校區(qū)，河北 黃驊 061100)

0 引言

當(dāng)前，河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為緩慢，若單純依靠政府財(cái)政支出根本無(wú)法滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度創(chuàng)新迫在眉睫。PPP(Public-Private Partnership)模式的出現(xiàn)解決了政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中融資難的問(wèn)題，但由于PPP項(xiàng)目涉及眾多不同立場(chǎng)的利益相關(guān)者，為避免利益沖突，研究PPP項(xiàng)目收益分配問(wèn)題是項(xiàng)目實(shí)施必不可少的環(huán)節(jié)。

1 河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

近年來(lái)，河北省加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與關(guān)注力度，但從整體上看整體投入度明顯不足，與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比較依然明顯落后。

1.1 農(nóng)村道路建設(shè)仍需完善

雖然河北省農(nóng)村道路近年來(lái)已有所改觀，但與城市道路相比，在數(shù)量與質(zhì)量上均有較大差距，夜間照明設(shè)施、交叉路口的路面加寬、交通標(biāo)志的樹(shù)立等都亟待進(jìn)一步完善。具體見(jiàn)表1。

表1 2009—2011年河北省農(nóng)村道路情況

(續(xù))

1.2 水利灌溉系統(tǒng)仍需提升

目前，河北省的農(nóng)田灌溉仍然以傳統(tǒng)水渠為主，只有極少數(shù)為噴灌、地下管道灌溉、河內(nèi)飲水。具體見(jiàn)表2。

表2 2010—2011年河北省農(nóng)田灌溉情況

1.3 農(nóng)電整改水平較低

河北省農(nóng)村電力整改普及率不高，落實(shí)情況也有一定差距，將近半數(shù)地區(qū)沒(méi)有實(shí)行農(nóng)電整改，大部分地區(qū)仍有停電情況，電力發(fā)展處于低水平狀態(tài)。具體見(jiàn)表3。

表3 2009—2011年河北省農(nóng)戶家庭供電情況

2 PPP模式下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2.1 PPP模式簡(jiǎn)述

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一種融資方式，指的是公共部門和私人部門簽訂協(xié)議，共同合作，由私人部門提供產(chǎn)品服務(wù)，在政府實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的同時(shí)，私人部門也能獲得收益。

狹義的PPP項(xiàng)目則指政府和私人企業(yè)進(jìn)行特殊合作，全面引進(jìn)社會(huì)資本，二者共同參與設(shè)計(jì)規(guī)劃，并且進(jìn)行開(kāi)發(fā)運(yùn)作，共同承擔(dān)項(xiàng)目所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在合作期滿后再由政府接管的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)作方式。

PPP模式可以克服基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目前期工作周期長(zhǎng)、貸款人和投資方風(fēng)險(xiǎn)大的缺點(diǎn)，有利于縮短前期工作周期，降低項(xiàng)目費(fèi)用。在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中，民營(yíng)資本能夠很好地發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，提高建設(shè)效率，增加利潤(rùn)；政府也能減輕初期建設(shè)的投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，政府與民營(yíng)企業(yè)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)。

2.2 河北省PPP項(xiàng)目落實(shí)情況

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，從全國(guó)范圍來(lái)看，河北省有較大規(guī)模的PPP項(xiàng)目，但落地率卻略低于全國(guó)的平均水平。河北省PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)當(dāng)前正向交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等方向集中，而這些方面都與河北自身加快城鎮(zhèn)化以及京津冀一體化有著密不可分的關(guān)系。

河北省PPP項(xiàng)目目前覆蓋市政工程、能源、水利建設(shè)、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、科技、教育、文化、養(yǎng)老、體育、社會(huì)保障等多個(gè)行業(yè)。由此可見(jiàn)，河北省對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目相當(dāng)重視，不僅積極響應(yīng)國(guó)家政策，更能結(jié)合自身情況對(duì)工作進(jìn)行開(kāi)發(fā)創(chuàng)新，保持可持續(xù)發(fā)展。

3 PPP模式下收益分配

3.1 利益相關(guān)者分類

在PPP項(xiàng)目實(shí)施前期，需要對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。PPP項(xiàng)目的主要利益相關(guān)者有項(xiàng)目發(fā)起人、政府、民營(yíng)企業(yè)、委托代理等。一方面，公共部門和私人投資者共同合作，分享項(xiàng)目帶來(lái)的利益；另一方面，委托代理中的金融機(jī)構(gòu)、承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商等，為了獲得利益而團(tuán)結(jié)協(xié)作。這些部門和企業(yè)在PPP項(xiàng)目中各自承擔(dān)不同的分工，也分擔(dān)著不同的風(fēng)險(xiǎn)，最后獲得各自收益，他們一起構(gòu)成了PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者。而在這些利益相關(guān)者中，政府和民營(yíng)企業(yè)是核心。

3.2 利益沖突

PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府與民營(yíng)企業(yè)之間的合作關(guān)系，二者通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。但在實(shí)踐中，PPP模式卻存在著公共利益牽絆私人利益，私人利益困擾公共利益這兩種沖突，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)私人利益的實(shí)現(xiàn)，則會(huì)導(dǎo)致公共利益的削弱；而偏重公共利益，則無(wú)法充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。事實(shí)上，二者之間的利益分配問(wèn)題在長(zhǎng)期合作中一直處于一種尷尬的狀態(tài)，政府部門追求的是公共利益，而民營(yíng)企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)利益。

3.3 收益分配原則

3.3.1 保障公平，兼顧效率

PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既需要公平，也需要效率。保障收益分配的公平可以激發(fā)政府和民營(yíng)企業(yè)的積極性，避免矛盾的出現(xiàn)。但如果只顧公平，不考慮PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，可能會(huì)導(dǎo)致整體收益的減少。因此，PPP項(xiàng)目中的收益分配原則是在保障公平的基礎(chǔ)上提高效率。

3.3.2 互惠互利

在PPP項(xiàng)目中，政府和民營(yíng)企業(yè)之所以能夠達(dá)成共識(shí)，是因?yàn)殡p方希望通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。因此，在制定收益分配方案時(shí)，要考慮到二者所希望獲得的回報(bào)，以不損害其他參與者的利益為底線，以不破壞二者合作關(guān)系為前提，讓參與各方都能夠獲得應(yīng)有的收益，構(gòu)建起和諧的合作關(guān)系。

3.3.3 風(fēng)險(xiǎn)收益相匹配原則

正所謂“高風(fēng)險(xiǎn)，高收益”。收益和風(fēng)險(xiǎn)往往相伴而行，成正比關(guān)系存在。而風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成，與企業(yè)的創(chuàng)新能力、投資額度等因素有關(guān)，因此這些風(fēng)險(xiǎn)也需要在最后的收益中得到回報(bào)，否則就無(wú)法激勵(lì)成員企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)成員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)規(guī)避，最終影響PPP項(xiàng)目的整體收益。收益分配應(yīng)該和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)相匹配，不應(yīng)出現(xiàn)低風(fēng)險(xiǎn)、高收益，或者高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的情況。

3.4 影響收益分配的因素

(1)成本貢獻(xiàn)因素。包括生產(chǎn)過(guò)程的投入，勞動(dòng)力、時(shí)間、資本投入，技術(shù)層次的提高等。

(2)風(fēng)險(xiǎn)因素。風(fēng)險(xiǎn)和收益相伴而行，各參與方的工作內(nèi)容不同，因此對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也不同。因此，在收益分配時(shí)要遵循風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的原則，高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)高收益，這樣才能激發(fā)合作各方的工作積極性，高質(zhì)量地完成工作。

(3)創(chuàng)新性貢獻(xiàn)度。為了提高資本利用率和工作效率，激發(fā)合作各方的參與活力，鼓勵(lì)參與各方投入具有競(jìng)爭(zhēng)力的核心技術(shù)，充分發(fā)揮各自管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)進(jìn)行各方面的創(chuàng)新努力，進(jìn)一步提高生產(chǎn)水平。因此，創(chuàng)新性貢獻(xiàn)也是影響收益分配的因素。

4 標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制下的收益分配

在以權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等為核心的標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制下，只有堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)收益相匹配原則，才能保障合理的收益分配。

4.1 項(xiàng)目初期

因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期性強(qiáng)、投入大，所以在項(xiàng)目初期的收益分配上要重點(diǎn)關(guān)注私人部門的收益。因?yàn)樗饺瞬块T是項(xiàng)目的具體執(zhí)行者，所以現(xiàn)金流的正常流轉(zhuǎn)對(duì)企業(yè)具有重大作用。而項(xiàng)目的巨額投資使得企業(yè)的負(fù)擔(dān)較重，如果企業(yè)在此過(guò)程中收益得不到保障，很有可能中斷項(xiàng)目的運(yùn)行。所以，政府即使要先割讓自身的收益，也要保障在此期間內(nèi)企業(yè)有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因?yàn)槠髽I(yè)在初期會(huì)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 項(xiàng)目成熟期

在項(xiàng)目成熟期，若收益穩(wěn)定，則嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)分配收益，即承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)多的主體獲得較多的收益，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)少的主體獲得較少的收益。

在此過(guò)程中，企業(yè)更多承擔(dān)的是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，所以在分配形式上也應(yīng)該分配易變現(xiàn)的資產(chǎn)，這樣會(huì)在項(xiàng)目運(yùn)行中提高效率，及時(shí)解決問(wèn)題；政府更多承擔(dān)的是政策、法律的風(fēng)險(xiǎn)，所以在分配形式上可以適當(dāng)分配一些不易變現(xiàn)的資產(chǎn)，因?yàn)檎陧?xiàng)目運(yùn)行中不會(huì)對(duì)項(xiàng)目的現(xiàn)金流產(chǎn)生具體影響，而且政府更容易對(duì)不易變現(xiàn)的資產(chǎn)加以利用。

總之，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制下的收益分配最重要的就是制定標(biāo)準(zhǔn)化的合約，這樣才能在具體環(huán)節(jié)中有章可循，提高解決問(wèn)題的效率。而在實(shí)際的項(xiàng)目管理中，問(wèn)題更為復(fù)雜，所以一定要不斷修改標(biāo)準(zhǔn)化的合約，與時(shí)俱進(jìn)，保護(hù)項(xiàng)目各主體的利益。

5 結(jié)語(yǔ)

本文基于河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀，探討了河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的收益分配問(wèn)題，其中重點(diǎn)討論了收益分配的原則、影響因素和標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制下的收益分配，得出了標(biāo)準(zhǔn)化合約在收益分配中平衡各主體利益的重要作用的結(jié)論，具有一定參考價(jià)值。

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