PPP模式對工程造價管理的影響及需求研究

高天 尹貽林， 王翔

(1.天津理工大學，天津 300384；2.天津大學，天津 300072)

0 引言

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增速進一步放緩，財政收入增速也進入換擋期。與此同時，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求隨之加大。長期以來，我國各級政府以出具“安慰函”“擔保函”等方式通過平臺公司融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，潛藏了較大的政府負債風險[1]。在“土地財政”難以為繼、地方政府債務(wù)高筑的背景下，如何緩解政府財政壓力，積極拓展新的融資渠道，成為化解新型城鎮(zhèn)化巨大的投資需求與財政投入不足之間矛盾的關(guān)鍵[2]。

十八屆三中全會提及“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，自此PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域全面鋪開。國家推行PPP模式的目的是轉(zhuǎn)變以前依靠“政府背書”提供擔保的投融資體制[3]，社會資本通過特許經(jīng)營、委托運營等方式代政府行使部分支出責任，并以項目的未來資金收益償還部分項目負債，減輕財政壓力。社會資本以自身全生命周期的PPP項目管理能力服務(wù)于PPP項目，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建造質(zhì)量、運營服務(wù)質(zhì)量和供給效率。但在私人供給過程中，需要在“社會資本的逐利天性”和“為老百姓提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”之間創(chuàng)立平衡，途徑是充分發(fā)揮政府方的監(jiān)管與規(guī)制作用[4]，方法是構(gòu)建涵蓋全生命期的項目合同體系、激勵相容和績效考核制度、項目公司治理與工程項目管理機制[5]，打破公共物品的生產(chǎn)困境，為公共物品的有效提供創(chuàng)造新的局面。

1 我國PPP項目工程造價管理現(xiàn)狀

1.1 PPP項目的工程造價失控，加大政府支出責任

從目前PPP項目的實施情況來看，社會資本的介入一般在項目立項前后，此時的工程造價形態(tài)是投資估算或設(shè)計概算，而PPP項目的工程造價是政府付費、可行性缺口補助以及PPP產(chǎn)品或服務(wù)定價的計算基礎(chǔ)，以及政府采購社會資本和簽訂PPP項目合同的前提，并以此作為政府支出的依據(jù)。若PPP項目前期計算的工程造價過高且政府不對其進行審計監(jiān)督，將造成PPP項目投資失控，從而加大政府財政支出責任(對政府付費或可行性缺口補助項目)或損害公眾利益(使用者付費項目)。

針對PPP項目的工程造價管理，一些地市已出臺了相關(guān)審計規(guī)定及辦法，但國家層面上尚未出臺相關(guān)的工程造價管理制度。因此，現(xiàn)階段亟須出臺相關(guān)的工程造價管理制度，以更好地對PPP項目進行投資控制。

1.2 項目公司是PPP項目的管理主體，且政府負有監(jiān)管職責

(1)社會資本是主要投資人。PPP模式的一個重要功能是進行項目融資，項目公司是PPP項目的投資主體。

(2)最終決策主體是政府。政府發(fā)起和社會資本發(fā)起的PPP項目應(yīng)分別由政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)和社會資本提交項目建議書與可行性研究報告，其中社會資本編制的項目建議書與可行性研究報告應(yīng)交由政府審核通過后方可實施。

(3)項目公司在政府的監(jiān)管下進行自主管理。項目公司是PPP項目的實施主體，項目公司負責對工程建設(shè)的資金、施工建設(shè)和項目經(jīng)營進行全面管理。PPP項目一般通過市場化的招標活動進行建設(shè)，項目公司根據(jù)施工合同對施工單位進行管理。項目公司通過招投標的方式選定監(jiān)理單位，在項目施工期間代理業(yè)主對工程質(zhì)量和資金使用等方面進行監(jiān)管。需要注意的是，PPP項目中政府對項目公司負有監(jiān)管的責任，雙方應(yīng)在PPP項目合同中對政府方的建設(shè)監(jiān)督和介入權(quán)進行約定。

1.3 根據(jù)設(shè)計責任與工程施工主體選擇工程造價管理路徑

根據(jù)項目的公共物品屬性及政府方的職責劃分，應(yīng)對現(xiàn)階段PPP項目進行工程造價管理及項目評審工作，其計價方式可以根據(jù)工程量清單計價規(guī)則和不同類別、不同地區(qū)項目相對應(yīng)的清單計價規(guī)范或辦法執(zhí)行。

招標采購社會資本或采購施工承包商的過程中，可適用于清單計價體系、需要出具招標控制價(以項目總投資作為競爭性因素的項目可在招標環(huán)節(jié)規(guī)定最高建設(shè)成本、總投資最高限價等)。可用現(xiàn)有的量、價確定方法，如消耗量定額、計價定額、工程量清單、造價信息等，確定項目估算、工程概算與預算價格。同時，施工階段和結(jié)算階段的價款管理可以沿用DBB模式價款管理項目或工程總承包模式的價款管理辦法，并接受政府相關(guān)部門的審計。

1.4 PPP模式與DBB(設(shè)計-招標-建造)模式的計價特點對比

經(jīng)調(diào)研，現(xiàn)行的工程造價計價依據(jù)及辦法對PPP項目是適用的。但與DBB模式相比，PPP模式的造價管理工作起始早、精度高、專業(yè)交叉度強、涵蓋時間久。無論政府方是否提供設(shè)計文件或圖樣，其與常規(guī)DBB(設(shè)計-招標-建設(shè))模式在計價依據(jù)方面并無明顯差別，但造價管理介入的階段與時點有明顯的偏移與調(diào)整。

1.5 PPP項目主要由項目公司負責造價控制

項目公司在施工階段與施工單位簽訂施工合同，后續(xù)的造價管理以施工合同為依據(jù)，項目公司直接對施工現(xiàn)場所發(fā)生的費用進行監(jiān)督。在結(jié)算和決算階段，項目公司對工程發(fā)生的實際造價進行審核，并對一些發(fā)生不實的費用進行扣除，形成最終的工程決算。因此，在PPP項目中，主要是由項目公司對造價進行管理。現(xiàn)階段，我國政府尚未出臺對PPP項目的工程造價監(jiān)管制度，政府部門在這個過程中對PPP項目的造價不進行直接管理。

2 PPP項目管理的國際經(jīng)驗與啟示

我國目前PPP項目管理制度在一定程度上為PPP的發(fā)展提供了支持，但尚未達到完善的程度[6]。因此，通過重點分析英國和美國在PPP項目運作中的項目管理制度，得出英國和美國的PPP項目管理經(jīng)驗/優(yōu)勢，總結(jié)我國PPP項目管理的可借鑒之處。

2.1 英國PPP項目管理

英國對PPP項目的監(jiān)管重點在前期，以標準化、制度化、規(guī)范化的決策程序保證項目的物有所值。如前期的設(shè)計批復成本，在項目選擇過程中層層把關(guān)，篩選出物有所值的項目，嚴格控制造價[7]。英國PPP項目篩選標準不僅有VFM評價，也包括敏感性分析和成本效益分析，評價全面而系統(tǒng)[8]。全過程實施中也由多層機構(gòu)嚴格監(jiān)管，對招投標和合同、績效進行嚴格把控，對全過程造價進行控制。

2.2 美國PPP項目管理

美國不僅對各行業(yè)PPP項目的監(jiān)管設(shè)置了獨立機構(gòu)[9]，而且美國PPP項目各行業(yè)運維期間的績效評價也尤其完善，有針對性地對項目的前期和項目運維進行監(jiān)管是PPP項目運營成功的關(guān)鍵[10]。美國政府成立了專門的績效審查委員會，制定了比較完善的績效管理體系，以結(jié)果為導向，強調(diào)以民為本，增強群眾滿意度[11]。

2.3 PPP項目管理的國際經(jīng)驗總結(jié)

(1)一方面，英國的PPP項目雖然采用VFM評價法，但其是配合其他眾多經(jīng)濟評價方法共同使用的，并非獨立出現(xiàn)，也不能獨立影響PPP項目實施；另一方面，在項目推進的過程中，PPP項目始終接受來自政府方的多層次監(jiān)管。

(2)美國的PPP項目接受各類行業(yè)委員會的監(jiān)督，并以項目績效考核為抓手，成立了專門的全國績效審查委員會，制定了比較完善的PPP項目績效管理體系。

(3)從總體上看，PPP項目管理的國際經(jīng)驗可總結(jié)為多種評價方法與監(jiān)管方式配合使用、政府方以績效考核為抓手并通過專門設(shè)立機構(gòu)等方式，確保PPP項目管理成功。

3 面向我國PPP項目的工程造價管理體系構(gòu)建

3.1 PPP項目與政府投資項目的對比分析

3.1.1 管理主體的對比

對PPP項目與政府投資項目管理主體從投資、決策、管理3個方面進行對比，見表1。

通過對比，PPP項目采用的是業(yè)主加監(jiān)理單位的管理模式，業(yè)主聘請監(jiān)理單位負責現(xiàn)場管理。PPP模式下，政府由原來的公共產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，項目公司的一切建設(shè)和經(jīng)營活動應(yīng)在政府相關(guān)職能部門的監(jiān)管下進行。

3.1.2 造價控制程序的對比

對PPP項目與政府投資項目從立項階段(投資估算)到竣工決算的全過程造價控制流程進行比較，見表2。

表1 PPP項目與政府投資項目管理主體的對比

表2 PPP項目與政府投資項目造價控制程序的對比分析

通過對比，在PPP項目建設(shè)中主要由業(yè)主對工程造價進行管理，從提出初步設(shè)計到竣工決算，均由項目業(yè)主自行管理，政府只起到監(jiān)管的責任。

由我國目前的PPP項目及其造價管理現(xiàn)狀可知，PPP項目屬于政府投資項目的范疇，應(yīng)受政府方的成本監(jiān)管或投資評審。項目前期數(shù)據(jù)的測算、評價方法的選擇、指標的設(shè)定，財務(wù)制度的制定和后期運營指標的設(shè)立都屬于PPP項目的關(guān)鍵控制點。

3.2 明確PPP項目屬于政府投資項目的范疇

3.2.1 PPP項目由政府財政性資金提供有差別的支持

傳統(tǒng)意義上的政府方對公共產(chǎn)品及服務(wù)負有投資且保障供給的義務(wù)。盡管PPP項目是由社會資本方投資建造并運營的，但多由財政資金進行有差別的補貼保障，以使其順利建造、運營并回收。社會資本的投資回報方式，在PPP項目中被統(tǒng)稱為“回報機制”。其中有一部分PPP項目仍是通過使用財政資金使項目存續(xù)，故其本質(zhì)屬于政府延遲并多次支付的政府投資項目，應(yīng)當被納入各地市的政府支出(投資)監(jiān)管范疇。

3.2.2 PPP項目的公共屬性決定其應(yīng)受政府的監(jiān)管

PPP項目屬于公共項目，又集中在與國計民生密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，關(guān)乎公眾利益，即使通過PPP模式交由社會資本方建設(shè)和運營，一旦發(fā)生重大問題政府部門仍承擔了巨大的社會和政治風險[12]。因此，對于任何公共項目，政府監(jiān)管至關(guān)重要。政府監(jiān)管，是政府在實現(xiàn)公共政策和維護公共權(quán)力的目標指引下，對特許經(jīng)營主體進行的一系列規(guī)范和制約措施。PPP項目的公共屬性決定著政府對其監(jiān)督，特別是投資管控及造價控制的必要性。

3.3 制定適用的PPP項目造價管理指導性意見指南

3.3.1 規(guī)避“兩標并一標”影響下的投資失控

在“兩標并一標”的情況下，投標人為實現(xiàn)工程項目的中標，常采取降低合理利潤的方式。由此，工程項目中，概算價格與中標價格之前常存在較大差額。《深圳市建設(shè)工程施工招標投標年度下浮率(2015)》提供的數(shù)據(jù)顯示，建設(shè)工程在扣除非競爭性費用的基礎(chǔ)上，根據(jù)工程類型的不同，中標價格對于招標控制價的下浮率為12%～27%。

由此，在PPP項目中，招標階段制定更為準確的概算價格甚至估算價格，成為確定承包商合理利潤最為直接的方式。針對PPP項目實行有效的造價指南，以指導概算價格的準確編制，則成為規(guī)避“兩標并一標”影響下投資失控的重要環(huán)節(jié)。

3.3.2 應(yīng)用于PPP項目的計價依據(jù)繁多，缺少統(tǒng)一的管理體系

由于PPP項目涉及的建設(shè)領(lǐng)域眾多，各項目在執(zhí)行階段采取的計價依據(jù)表現(xiàn)不一，缺乏統(tǒng)一的管理體系與系統(tǒng)的、分行業(yè)的計價依據(jù)。

PPP項目的估(概)算編制主要有3種情況：①傳統(tǒng)建設(shè)領(lǐng)域或概算編制方法較為成熟的項目領(lǐng)域，在PPP項目執(zhí)行階段，多采用現(xiàn)行的估(概)算編制辦法與相應(yīng)計價依據(jù)；②對于存在類似行業(yè)參考的新型建設(shè)項目，通常采用類似行業(yè)頒布的估(概)算編制辦法與相應(yīng)計價依據(jù)；③對于無借鑒的新型建設(shè)項目，缺失具有有效指導的計價依據(jù)，一般采用同類行業(yè)已建設(shè)項目的相關(guān)造價指標。

3.4 建立PPP項目投資評審制度

3.4.1 項目前期的預測數(shù)據(jù)影響著PPP合同的實質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)予評審

擬采用PPP模式的項目需要進行物有所值評價論證和財政承受能力論證，并依此判定是否適合采用政府和社會資本合作的方式進行，這符合我國目前相關(guān)規(guī)章的要求。進行物有所值評價及財政承受能力論證的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一般來自概算指標、類似項目結(jié)算數(shù)據(jù)、行業(yè)平均成本及收益情況、宏觀經(jīng)濟常規(guī)波動情況。從項目實操經(jīng)驗來看，前期推算或估計的數(shù)據(jù)是不準確的，導致相關(guān)的合同條款不完備，為項目有序推進埋下隱患。

3.4.2 建設(shè)期造價數(shù)據(jù)是政府付費或財政支出的計算基數(shù)，應(yīng)予評審

PPP項目合同或特許經(jīng)營協(xié)議中一般會載明未來可能的財政補貼和財政支持的額度、計算公式或計取辦法。財金[2015]21號文中給出的相關(guān)條款及計算公式，其補貼計算基數(shù)之一為項目建設(shè)總投資。則項目建設(shè)期的造價控制失效將直接導致未來的財政補貼支出過高，不僅損害公眾利益，也將加重未來財政。

3.4.3 PPP項目各階段的數(shù)據(jù)決定了政府與公眾的支出責任，應(yīng)予評審

在PPP項目的全生命周期中各類數(shù)據(jù)的推定、采集、控制和調(diào)整，都將直接反映在政府補貼、使用者付費的額度之中，對于數(shù)據(jù)的監(jiān)管和審核便顯得尤為重要。

3.4.4 PPP項目投資評審體系的構(gòu)建需要準確有效的評審依據(jù)支撐

PPP項目投資是為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，且該公共產(chǎn)品和服務(wù)最終由政府通過公共資源或財政資金對價支付，則應(yīng)納入政府投資評審的范圍。相關(guān)部門應(yīng)據(jù)此適時修改政府投資評審管理辦法或其實施條例，完善政府投資評審制度。同時，為支撐PPP項目投資評審制度的建立，對項目前期的預測數(shù)據(jù)、建設(shè)期造價數(shù)據(jù)等各階段相關(guān)數(shù)據(jù)進行評審，需要一系列的評審依據(jù)。落實到具體項目中，即對應(yīng)于項目各階段的評價方法與參數(shù)、估算指標、概算定額、工程價款管理與結(jié)算管理辦法、養(yǎng)護定額或運維指標等。

3.5 制定適用的PPP項目評價方法與參數(shù)

我國采用的VfM方法僅能滿足相關(guān)部門實現(xiàn)“申報進入PPP項目庫”的目的，而不能達到評價傳統(tǒng)政府投資模式與PPP模式孰優(yōu)孰劣的目的。因此，建議將VfM評價作為經(jīng)濟費用效益分析的前置步驟，再配合費用效益分析，以綜合確定具體PPP項目是否合理、可行，最終可構(gòu)成一套面向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)供給、完整可信的PPP項目評價體系。

3.6 建立精準的PPP項目估算指標

在PPP項目的運作過程中，項目投資估算作為PPP項目識別準備階段VfM以及財政預測支出計算基數(shù)，事關(guān)固定資產(chǎn)的形成。財政部近期對政府購買服務(wù)類PPP項目的監(jiān)管力度加強，目的在于嚴格控制政府債務(wù)的形成。而PPP項目大多從可研階段介入，在回報機制為政府付費或者可行缺口補助的項目中，估算或者概算是政府補貼的計算依據(jù)，關(guān)系到政府支出責任的大小。PPP項目估算編制的準確性顯得尤為重要，建立一套完整的項目估算指標體系是準確計算項目估算的前提。

我國目前的估算指標大多采用經(jīng)驗指標。以軌道交通類項目為例：項目估算多參考同期地鐵的結(jié)算，在結(jié)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上上浮5%～10%。經(jīng)驗指標的方法雖具有一定合理性，但其準確性卻難以把握，擁有一套完整的項目估算指標體系實屬必要。

3.7 制定嚴格的PPP項目竣工結(jié)算和財務(wù)決算制度

首先，PPP項目中竣工結(jié)算和決算制度關(guān)系到項目運營期的資產(chǎn)折舊和移交等內(nèi)容。其次，發(fā)包人(政府)不會在建設(shè)期對承包人(社會資本)的建設(shè)成本進行支付，而是在運營期綜合考慮項目的收益(若有)、項目績效考核和激勵相容機制、建設(shè)與運營成本、社會資本合理利潤率等因素，并以項目運營補貼的方式在每個運營年度內(nèi)進行補貼和支付。其中，建設(shè)成本的補貼額是以竣工結(jié)算和財務(wù)決算審定的數(shù)額為準的。

因此，行業(yè)主管部門需要制定更嚴格的PPP項目竣工結(jié)算指導意見和財務(wù)決算制度，以滿足政府和社會資本合作項目建設(shè)期固定資產(chǎn)的形成、運營期固定資產(chǎn)的折舊、運營期滿固定資產(chǎn)的移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的需要，有效使用財政資金。

3.8 建立系統(tǒng)的PPP項目運營定額/指標體系

運營定額/指標體系能提高PPP項目運營成本測算的準確性，為VfM的計算、政府財政支出責任提供可靠的依據(jù)。推行PPP項目之前，我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均是由政府建設(shè)并提供的。因此，建設(shè)部已系統(tǒng)編制了類似市政道路養(yǎng)護、路燈養(yǎng)護、自來水污水管網(wǎng)養(yǎng)護、城市環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化養(yǎng)護定額等，這些均是在政府負責運營養(yǎng)護的條件下編制的。在PPP項目實際推進過程中，很多類型的PPP項目確缺少相應(yīng)運營定額/指標體系，給運營成本測算造成了極大的阻礙。因此，建議各相關(guān)部門積極推進PPP項目運營定額/指標體系的建立，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

3.9 規(guī)范“PPP+工程總承包”模式下工程造價咨詢服務(wù)

工程總承包模式是PPP項目實施的主要趨勢，在目前“PPP+工程總承包”模式下，需要對工程造價咨詢服務(wù)進行規(guī)范和指引，為PPP項目提供全過程工程咨詢，實現(xiàn)項目的保值增值。作為全過程工程咨詢，以狹義項目管理為進路、以設(shè)計為進路的建筑師負責制、以PPP為進路帶動咨詢型代建、以傳統(tǒng)菜單式工程造價咨詢服務(wù)統(tǒng)合成以投資管控為核心競爭力的咨詢型代建。

4 結(jié)語

通過PPP模式對工程造價管理的影響及需求的研究可知，工程造價管理既從屬于PPP項目的工程項目管理機制，又受到PPP項目合同體系與績效考核機制的影響。在PPP項目中做好全面的工程造價管理工作對降低PPP項目的投資失控至關(guān)重要，需結(jié)合國際經(jīng)驗，構(gòu)建面向我國PPP項目的工程造價管理體系，并從制度供給、方法供給、依據(jù)供給等方面對PPP項目的造價管理予以規(guī)范，以此推進PPP模式的有序進展。

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