改革發展步伐穩轉型升級動能新

張天佐　趙長保　劉建水　楊潔梅

摘要：2017年農業農村經濟形勢總體呈現穩中向好、穩中有進的態勢，但農業發展的內外部環境都在發生著深刻變化，面臨著許多新情況新問題新困難新矛盾，為了對形勢作出科學準確研判，及時謀劃應對之策，農業部產業政策與法規司日前召開了農業農村經濟熱點問題小型座談會。座談會以農業供給側結構性改革為主題，重點從優化農業結構、培育農業發展新動能、推進農業綠色發展、深化農村改革四個方面進行了深入研討交流，提出了一系列完善政策的創新思路與對策建議。

關鍵詞：供給側結構性改革；農業結構調整；農民增收；農業可持續發展；農業發展新動能

日前，農業部產業政策與法規司召開了農業農村經濟熱點問題小型座談會，來自國家發改委、中國農科院和有關院校的專家學者、農業大縣代表、部分省市農業政策法規系統的同志參加了會議。與會代表圍繞農業供給側結構性改革主題，重點研討了調整優化農業結構、培育農業發展新動能、推進農業綠色發展、深化農村改革等方面出現的新情況新問題，提出了完善政策的思路和建議。現將座談會上的主要觀點做簡要綜述。

一、關于調整優化農業結構

從黑龍江、河南、山西、四川、云南等地與會同志反映的情況看，各地調整優化農業結構取得積極進展，但調整結構進中有憂，當前仍面臨一些突出問題。一是大宗產品過度進口擠壓了結構調整空間。我國大宗農產品的基礎競爭力不足，過度進口問題突出。近年來糧食進口（含大豆、薯類等）已經相當于全國糧食產量的1/5，如果進出口統籌得不好，大宗作物調不到位，其他作物也會受影響。比如大豆，據我國大豆和玉米單產測算，增加1000萬噸大豆種植約可減少3300萬噸玉米產能，前提是要有效調減1000萬噸大豆進口，但目前調控大豆進口仍缺乏有效手段，今年1—9月我國進口大豆7136萬噸，同比增長16.6%。黑龍江省反映，盡管大豆面積快速增加，但面臨進口大豆競爭，效益前景不容樂觀。二是結構調整趨同風險加大?！叭笾骷Z”作物面積近14億畝，調減難度大，無論調什么、種什么都會對市場帶來影響。消費結構升級帶來的需求增長總體上是緩慢遞增的，當前一些產品供給過快增加，市場價格正在向盈虧平衡點靠攏，如果調整步子邁得太快，可能導致階段性“賣難”，放大市場波動。三是結構調整受到資源等多方面制約。玉米主產區調整改種其他作物，灌溉水源、機井、大棚、冷庫等設施設備都需要重新布局建設，一些地方為了改種稻谷過度抽取地下水，又造成新的資源環境問題。四是精深加工發展滯后。將來特色優勢產業發展的一個重要方向是深加工，發展深加工需要育種、生產、加工、營銷各環節的系統性支撐，但目前品種選育落后于生產需求、生產標準化程度不高、產品開發滯后等問題仍比較突出。比如，在優質專用小麥推廣中，經得起市場檢驗的優質專用品種還不多，加上配套栽培技術推廣不夠，一些地方生產的專用小麥品質不穩定，達不到收購標準，嚴重影響了制粉企業的收購積極性。

與會同志認為，當前我國農業已經快速、全面、深度融入國際市場，國內農業政策尤其是結構調整政策必須“內外兼修”。一方面，要協調推進農產品貿易政策和結構調整政策，明確國內糧食安全需要保的基本面積、基本產量，對大宗農產品進口規模做出合理限定，強化“兩反一?！贝胧┑膭傂杂|發機制，為國內調整結構留出必要的空間；另一方面，我國農業資源豐富、特色鮮明，發展勞動力密集型產品、特色優勢產品具有比較優勢，市場潛力很大，要大力推進規?；洜I、標準化生產和全產業鏈開發，在品種選育推廣、全程機械化、產品研發和技術集成應用等關鍵環節取得突破，推動產業集聚發展，著力打造特色產業的經濟優勢、技術優勢、產業優勢和市場優勢。

二、關于培育農業發展新動能

座談中大家都感到，當前農業農村經濟形勢的確比較復雜，農業農村經濟持續發展的新動能不斷積聚，但面臨的矛盾和困難也比較多，一些新情況和苗頭性、趨勢性問題開始顯現，特別是農民增收向好基礎還不穩固，形勢不容樂觀。 與會同志圍繞以下三個方面進行了研討：

（一）關于農民收入問題。與會同志認為，農民收入增長總體趨緩的格局并未發生大的改變，當前農民增收仍面臨一些突出困難和問題：農產品價格下行影響增收。黑龍江省反映，去年稻谷最低收購價每斤下調5分錢，全省稻農減收17.75億元，鑒于玉米收儲制度改革的影響還沒有完全消化，建議國家調整稻谷收儲政策不要太急過陡，給農民適應市場調整生產一定的緩沖時間。低收入農戶增收困難。按收入五等份分組，2014年和2016年全國農戶中低收入戶的人均可支配收入不僅沒有增加，反而比上年分別減少3.8%和2.6%。河北省全省建檔立卡貧困人口183.4萬人，貧困農戶均為小農戶。如何促進小農戶收入增長，使其更多分享經濟社會發展成果，已經成為迫切需要解決的問題。

與會同志認為，由于結構調整、改革和創新等因素存在復雜性，新動能的釋放需要一個過程，不可能一蹴而就，新舊動能在相當長一個時期內還將并存，在培育新動能激發農民增收潛力的同時，也要加強農民收入形勢的跟蹤研判，搞好政策間的協同配套，把培育農民增收的長效機制與短期穩定機制結合起來，為新舊動能的平穩轉換提供政策支撐。一方面，要逐步建立農民收入的“安全網”。實施重要農產品生產者的收入保障補貼制度，確保生產者的基本收益，保障供給安全；建立農產品收入保險制度，更多地利用市場機制平抑價格波動的損失；完善對低收入群體和收入增長困難群體的社會保障體系，為農民收入持續穩定增長提供基本保障。另一方面，針對小農特別是純農戶的支持政策，不應是單純保護、以至固化其弱質性的生產經營現狀，要提升生產規模、完善服務體系、推動融合發展，引導小農戶提高農業生產的綜合效益和市場競爭力。

（二）關于農村新產業新業態發展。與會同志提出，農村新產業新業態發展是一個長期的過程，需要關注和把握好幾個方面的問題。一是堅持以發展現代農業為基礎。要立足農村的自然資源、生態環境、民俗文化和產業優勢，在傳統農業改造升級中培育新業態，讓“千年鐵樹發新芽”。打造好“三區三園一體”平臺，推動新產業新業態集聚發展，重點解決貸款難、風險高等突出問題，對新農民投資開展農業基礎設施建設給予適當補助；引入農業保險的第三方評估機制，合理確定農業保險費率和理賠標準，嚴格進行災害損失評估，避免保險公司既當裁判員又當運動員，提升農業保險效能。二是堅持農民的主體地位。有同志提出，推動農村一二三產業融合發展，應該是農民去整編外部要素，而不是外部力量來整編農民，關鍵是在農戶及其聯合體這個層面上，推動一二三產業從平面的“集合”、“聯合”轉向互相滲透、不分彼此的深度融合，使產業融合成為農民收入的新增長點。要看到農村田園風貌、鄉土風情等生態價值、文化價值的巨大潛力，在引入資本推進產業融合的過程中，除了引導資本與農民形成緊密的合作關系，更要幫助農民把農村土地和其他資源的價值賬算清楚，算明白，為農民分享今后的發展成果留下余地。三是因勢利導、有序發展。新產業新業態的發育是市場主體和要素資源集聚、整合、相互作用的結果，有其自身的發展規律。政府要從長遠發展的戰略出發，激勵而不是取代，護航而不是包辦，更多依靠市場主體扎實有序地推進，避免盲目刮風、遍地開花，“一哄而上”、“一哄而下”。endprint

（三）關于完善新型主體與農戶間的利益聯結機制。據河北省調查，目前合作社、股份合作組織、龍頭企業等新型經營主體帶動農戶的比例達到41%，盡管帶動覆蓋面不低，但帶動作用大多停留在社會化服務、農資供應、訂單收購等環節，新型主體特別是龍頭企業缺乏與農戶建立緊密型利益聯結機制的動力，小農戶通過合作、入股等方式分享二三產業增值收益的比例不到1%。與會同志提出，緊密型利益聯結機制是在產業鏈條延伸的過程中，各類市場主體不斷博弈形成的，既要尊重其發展規律，也要從激勵和約束兩方面加強引導。在政策扶持層面，要結合現代農業產業園創建、產業扶貧、品牌建設等工作，在資金投放、項目安排、信貸支持、評優表彰、試點示范等方面，對利益聯結緊密、實效突出的新型經營主體給予政策扶持，推動全產業鏈提質增效，拓展利益共享空間，真正調動起新型主體和農民兩個方面的積極性。在制度約束層面，要通過風險保障金、“保底收益+二次分紅”等方式，督促龍頭企業嚴格履行訂單合同，及時兌付原料款、股份分紅、工資福利、土地流轉租金等，為相對弱勢的小農戶提供必要的制度保障。

三、關于推進農業綠色發展

與會同志一致認為，推動綠色發展已經成為各個方面的共識，但在工作推進層面還面臨不少困難和問題，構建綠色發展的政策體系還有很長的路要走。一是補貼政策有待完善。湖南省反映，輪作休耕試點工作一定三年，2017年的試點資金從重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點項目中統籌解決，明后年休耕資金還沒有明確的項目渠道支持，影響了基層政府的工作積極性。此外，中央財政未安排管護經費，地方政府和農民對休耕耕地管護缺乏積極性，休耕后“一年長草、兩年長柴、三年長樹”，將影響耕地復耕。二是經濟效益有待提高。輪作休耕不僅是改善農業生態環境的一項舉措，也是調節市場供求平衡的“砝碼”，今后要在全國更大范圍內推行輪作休耕制度，光靠政府補貼資金有限，農民收入保障壓力很大。迫切需要針對不同地域、不同類別的輪作休耕區，細化指導方案，創新技術路線，探索“稻-煙”、“稻-菜”、“稻-油”等多種兼顧生態平衡和產出效益的輪作休耕模式，提高經濟效益，才能調動農民的積極性。三是市場化運行機制有待完善。甘肅省反映，用廢舊農膜生產再生顆粒的成本高達4000多元/噸，而再生顆粒的市場銷售價格從2015年的7500元/噸下降到目前的4200—4800元/噸，廢舊農膜加工企業的利潤率不足2%，企業經營困難直接影響了整個回收機制運轉。需要探索建立與終端產品生產量、銷售量及價格等掛鉤的補貼動態調整機制，幫助回收企業提高應對市場風險的能力。

與會同志提出，農業綠色發展看似是資源環境問題，其實質也是經濟問題，目前，農業綠色發展主要由政府主導、單一推進，這在試點初期是可行的、有效的，但長期來看不可持續。推動農業綠色發展不能只是政府唱獨角戲，關鍵是建立起“政府主導、市場運作、社會參與”的協同機制。既要持續穩定加大財政資金投入力度，引導生產者轉向綠色生產方式；更要發揮好市場這只“看不見的手”在資源配置上的優勢，驅動綠色產業、發展綠色經濟，使生產者和消費者自覺主動把生態環保放在重要位置去考慮，激發全社會發展綠色農業的積極性。

四、關于深化農村改革

圍繞深化集體產權制度改革、完善農業經營體制機制、創新財政金融支農方式等主題，浙江、上海、云南、江西、重慶、寧夏等?。▍^、市）分別交流了各地改革實踐經驗和對相關問題的認識。

（一）關于集體資產清產核資和完善股份權能。清產核資是集體產權制度改革的基礎性工作，浙江省總結了嘉興地區集體資產清產核資的成功做法，較好地回答了誰來清、清什么、怎么清、清出來問題怎么辦、清完怎么管等關鍵問題。與會同志提出，農村集體“三資”管理是農村基層社會治理現代化的重要組成部分，也是我國農村經營管理中的一塊短板，要在集體“三資”管理全面升級上下功夫，在國家層面要加快相關法律制度安排，修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度；在省級層面要抓好集體“三資”管理的平臺建設；在縣鄉層面要抓好政策落地，強化日常管理和信息公開，做好集體資產的保值增值。上海市閔行區在完成村級集體產權制度改革的基礎上，進一步探索集體資產股份權能實現與管理的辦法，全面開展集體資產股份占有權和收益權試點，探索集體資產股份有償退出權、繼承權、抵押權等權能實現方式，把集體資產股權化改革進一步推向深入，形成的改革經驗值得借鑒。

（二）關于培育新型經營主體。有同志指出，一些地方在培育發展新型經營主體的過程中，“扶優扶大扶強”的政策傾向對中小規模農戶產生擠出效應，一定程度上忽略了支持和帶動小農生產。不少新型主體同時注冊2—3個牌子套取政策優惠，合作社能夠有效運轉的比例不高。針對當前認識和實踐中存在的偏差，需要在政策上加強引導：一是促進新型經營主體群體健康發展。注重在培養專業農戶和新型職業農民的基礎上培育新型主體，緩解現代農業發展后備人才不足的問題；注重引導新型主體按照市場需求而不是政策優惠開展生產經營和市場拓展；健全新型主體信息登記管理系統，準確把握其數量和質量，為科學決策提供依據。二是對小農戶分類施策、精準扶持。針對小農戶分化的實際，對純農戶要以培育家庭農場和合作社為主，提升其規模經營水平；對兼業農戶和非農農戶要在提高其非農就業能力的前提下，引導其將土地托管、流轉或入股；對老齡農戶應完善和提高養老保障，推動土地向新型主體集中。三是優化財政支持方式。增強財政支持的公共性、精準性和有效性，避免扭曲市場主體行為，扭曲資源要素價格，扭曲公平競爭環境。重點投向農業基礎設施、人才培養、先進技術和品種引進推廣、資源環境保護、區域公共品牌建設等具有公共品或準公共品性質的領域。引入市場化機制，更多采用財政撬動金融的方式加大對新型經營主體的扶持，逐步減少對新型主體直接分配項目和補貼資金。

（三）關于財政補助資金股權化改革。重慶、寧夏等地總結了財政補助資金股權化改革試點進展，2016年重慶市股權化改革項目資金總量10億元，其中量化給集體經濟組織和農戶的股份6.8億元。從實施效果看，改革有利于增加農民特別是貧困地區農民收入，有利于提高財政資金使用效益，有利于形成緊密型利益聯結機制，是優化財政支農方式的一條新路。結合實踐中面臨的問題，與會同志提出了進一步完善改革試點的政策建議：一是要明確適合進行股權量化的財政資金范疇。農村基礎設施建設等具有準公共品性質的項目資金、新型經營主體貸款貼息等難以分割的資金不參與量化，具有產業扶持性質的專項資金可積極開展嘗試。二是要調動新型經營主體的積極性。財政資金投放渠道和方式改變后，在利益分割、監督使用等方面發生了新的變化，使新型經營主體積極性受到影響。建議將所設股份視同優先股，不參與和干預項目經營管理，保障農業企業和農民合作社自主經營。三是要強化監管和權能實現。完善項目遴選、股權配置、年度分紅等關鍵環節的制度規定，實現支農資金全過程監管和績效評估。明確量化股權的流轉、展期、贖回、清算等相關規則，完善長效運行機制。

（作者單位：農業部產業政策與法規司）

責任編輯：凌玉endprint