沈丘縣統籌整合使用涉農資金的實踐與思考

劉國慶

摘要：近年來，河南省沈丘縣加大統籌整合和資金投入力度，優化涉農資金使用機制，健全完善資金使用流程，著力構建統籌機制和監管機制，切實提高涉農資金使用效益和配置效率，為完成脫貧摘帽提供了堅強保證。本文在總結成功經驗的基礎上，針對目前存在的問題，提出了相應建議。

關鍵詞：統籌整合；涉農資金；脫貧攻堅

近年來，河南省沈丘縣立足縣情實際，按照《國務院辦公廳關于支持貧窮縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》及財政部和國務院扶貧辦等有關工作要求，加大統籌整合和資金投入力度，優化涉農資金使用機制，健全完善資金使用流程，著力構建統籌機制和監管機制，切實提高涉農資金使用效益和配置效率，為完成脫貧摘帽提供了堅強保證。

一、沈丘縣脫貧攻堅基本情況

沈丘縣位于河南省東南部，轄22個鄉鎮（辦事處），578個行政村（居委會），總人口130萬人，縣域總面積1080平方公里。2002年被列入國家級扶貧開發工作重點縣，2011年被列入國家大別山片區特困地區重點縣，是全省統籌整合涉農資金工作試點縣，也是河南省今年要脫貧摘帽的四個縣之一。

近年來，沈丘縣將脫貧攻堅作為頭等大事，深入貫徹落實習近平總書記扶貧開發戰略思想，圍繞今年年底脫貧摘帽工作任務，按照“三個零差錯”、“三個明顯提高”工作要求，加快推進精準扶貧、精準脫貧，大力發展產業扶貧和村級集體經濟，認真落實各項扶貧政策，努力提高“三率三度”，取得一定成效。經過檔卡規范化建設和動態調整，目前全縣已脫貧19766戶82130人，還有未脫貧11677戶43006人。

二、沈丘縣統籌整合資金的主要做法

（一）著力構建工作機制。成立全縣統籌整合涉農資金工作領導小組，先后印發《沈丘縣精準扶貧整合資金使用管理辦法》、《沈丘縣統籌整合使用財政涉農資金支持精準扶貧實施細則》等文件，具體指導全縣涉農資金統籌整合工作。在專項資金分配時，組織每個鄉鎮編制貧困村扶貧項目規劃，上報全縣脫貧攻堅工作領導小組，納入精準扶貧項目庫，確保資金跟著項目走、項目跟著規劃走、規劃跟著脫貧目標走、目標跟著扶貧對象走。同時，出臺《沈丘縣金融扶貧實施方案》和《沈丘縣銀行業金融機構金融扶貧目標考核辦法》，撬動更多的金融資金、社會資金參與扶貧，多渠道增加扶貧開發投入。在項目申報時，實行縣鄉村三級審議制，貧困村根據貧困戶申報的項目，通過“四議兩公開”進行審議，經駐村第一書記簽字、鄉鎮扶貧辦審核、縣脫貧辦組織專家評審、領導小組審議后納入項目庫，建立電子臺賬，實行信息共享，按政策規定進行項目評審、公開招投標并啟動實施。在項目驗收時，由項目主管部門依據實施方案，報請縣脫貧辦，由相關職能部門及有關專家聯合驗收，合格后經脫貧攻堅領導小組批復撥付資金。為督促相關部門履行責任，全縣脫貧攻堅領導小組對成員單位細化工作任務，夯實工作責任，有力保障了涉農資金整合和項目實施。

（二）認真編制整合方案。圍繞《沈丘縣“十三五”脫貧攻堅規劃》，分年度制定了《沈丘縣2016年涉農資金統籌整合實施方案》和《沈丘縣2017年涉農資金統籌整合實施方案》，明確被整合涉農項目的實施范圍、實施內容、項目資金總額構成及使用預算等內容，保持整合方案與全縣脫貧攻堅規劃相銜接。當部門專項規劃與脫貧攻堅規劃不一致時，縣精準扶貧政策落實工作領導小組組織專家團進行論證，區分具體情況研究處理，統一調整項目規劃，同時報上級部門備案。為體現項目與脫貧成效掛鉤，建立以脫貧成效為導向、以資金規范使用為重點的績效考評體系，科學設置考評指標，明確項目安排和資金使用績效目標，制定資金整合績效清單，做到項目、資金、績效有機統一、協調推進。對納入實施方案的項目，按照整合方案要求，圍繞脫貧目標，瞄準建檔立卡貧困人口，以貧困群眾穩定脫貧為目標，實現項目與貧困地區基礎設施建設、產業發展、金融扶貧有效對接。

（三）切實加強資金管理。印發《沈丘縣精準扶貧整合資金管理辦法》等有關文件，縣財政局設立精準扶貧整合資金專戶，各渠道統籌整合的涉農資金一律進入專戶、建立臺賬，實行專戶、專賬、專人管理。在資金撥付使用操作流程上，根據統籌整合資金實施方案，通過政府批復、審計監督、財政撥付等流程，做到項目成熟一個、資金撥付到位一個。明確中央、省、市、縣各類資金預算指標，從資金來源、資金安排、資金撥付等方面對整合資金全程跟蹤管理、封閉運行，每月形成資金整合月報，報送縣脫貧攻堅領導小組及其成員單位，實現資金公開透明和信息共享。對預算資金與年度預算不一致的，按程序報請縣人大審議，批復后予以實施。

（四）著重強化資金監管。嚴格按照《河南省扶貧對象精準識別及管理辦法》要求，建立健全整合資金使用管理全程公開公示制度，將統籌整合資金的來源、用途和項目建設等信息，在沈丘縣委政府網站上公開公示，接受全社會監督。為進一步強化整合資金監管，我們主要采取三項舉措：一是縣財政部門做到“四個知道、一個跟上”，即知道目前脫貧攻堅中資金的統籌整合情況、知道脫貧實施中資金的使用情況、知道資金使用過程中有哪些缺口、知道整合資金精準扶貧的效果，經常性的資金運行分析和監督工作跟上。二是組織審計、紀檢、監察等部門，全程監督整合資金申報、立項、分配、使用，從審計局抽調兩名副科級干部，對所有項目進行跟蹤審計。三是縣紀檢、扶貧、財政等有關部門定期對撥付的財政涉農資金開展電話查詢、實地抽查和專項檢查，一經發現問題，建立臺賬、跟蹤整改、對賬銷號。

三、沈丘縣涉農資金統籌整合的成效及經驗

（一）整合進度。自2016年7月開展涉農資金統籌整合以來，全縣共整合上級資金文件102項。其中2016年整合資金24043.2萬元，目前已按項目方案及合同撥付到位；2017年計劃整合5億元，截至目前整合48810.22萬元，已按項目進度撥付17328.61萬元，待撥31481.61萬元。

（二）整合模式。在資金整合工作中，認真研究各項政策，提出了“三要三不要”的指導思想，即要全員研究政策，不要主觀臆斷亂作為；要全面及時整合，不要被動應付走形式；要全程跟蹤問效，不要脫離監管留風險。在具體工作推進上，采取了“四三二一”工作法。“四”是指“四個精準”，即把握政策精準、落實措施精準、實施項目精準、補貼對象精準；“三”是指“三個渠道”，即整合上級資金、統籌縣級財力、撬動社會資本；“二”是指“兩個監管”，即審計跟蹤監管、監察問效監管；“一”是指“一個龍頭放水”，即整合資金全部進入專戶，由縣脫貧攻堅領導小組審批撥付。endprint

（三）改革創新。在工作機制創新方面，成立沈丘縣精準扶貧政策落實工作領導小組和沈丘縣整合資金辦公室，按照上級文件對扶貧工作的要求，把中央規定的20項、省里規定的13項范圍內的資金，全部整合進入精準扶貧整合資金專戶，形成“一個池子蓄水”；項目資金經全縣脫貧攻堅領導小組審核批復后，由整合資金辦公室統一撥付，形成“一個龍頭放水”；出臺《沈丘縣脫貧攻堅工作督導方案》，將項目資金實施和政策落實作為重點督導內容，確保資金使用安全有序，實現了由“資金等項目”向“項目等資金”轉變。在整合資金渠道創新方面，對上級資金，堅持應整盡整，納入整合資金專戶，做到大類間統籌、大類內打通；對縣級資金，除保民生、保運轉之外，其余財力主要用于扶貧工作；對社會資金，充分發動金融機構、成功人士、龍頭企業等社會資本方投入脫貧攻堅，形成脫貧合力。

（四）脫貧成效。一是有力推動了產業扶貧。在扶貧車間方面，全縣計劃建設200個車間，項目總投資8900萬元。目前已建成74個、在建106個，吸納貧困人員1500名，月人均工資1500—3000元。如周口凱旺電子在石槽集鄉、老城鎮等9個鄉鎮建設了17個扶貧車間，安排就業700多人，其中貧困戶160多人，月人均工資在2000元以上；大雄鷹服飾在蓮池鎮、卞路口鄉等3個鄉鎮建成5個扶貧車間，吸納300多名留守婦女就近就業，其中貧困群眾60多人。在光伏發電方面，全縣規劃建設400個項目，項目總投資1.6億元。目前已建成并網發電293個，每個電站裝機60千瓦，每個電站每年收入7萬元左右，可穩定收益20—25年。除去運維成本后，對每個電站光伏發電收入實行“四六分成”，即電站所在村得“四”，作為本村集體經濟收入，用于扶持貧困戶或興辦公益事業；鄉鎮得“六”，根據貧困戶分布情況，統籌分配到未建立光伏電站的村，計入村集體經濟收入，用于扶持貧困戶或興辦公益事業。二是有力推動了村級集體經濟發展。充分發揮村集體經濟組織市場主體功能，把涉農整合資金、產業項目資金和金融扶貧貸款，作為以貧困戶為股東的集體股，投入到扶貧基地或帶貧企業，簽訂合作經營協議，獲得穩定性分紅收入，優先用于帶動貧困戶；合作社與貧困群眾再簽訂合作幫扶協議，實行動態管理，確保貧困戶每年獲得穩定性收入。目前，全縣550家村集體經濟合作社已與38家種養扶貧基地、6家帶貧企業和6987戶貧困群眾簽訂了“雙向”協議，每戶每年保底增收500—3000元。三是有力推動了金融扶貧。全縣拿出5300萬元作為風險補償金，先后注入縣郵儲銀行、縣農商行、中銀富登村鎮銀行等金融機構，累計發放戶貸戶用扶貧小額貼息貸款1792筆、11203萬元，發放戶貸企用扶貧小額貼息貸款1000萬元，帶貧企業和新型農業經營主體貸款476筆、32002萬元。四是有力推動了基礎設施建設和行業扶貧政策落實。全縣投入1.3億元，實施危房改造、標準化衛生室和通村公路等基礎設施項目，為所有建檔立卡貧困學生發放教育資助金，為所有建檔立卡貧困群眾購買人身意外險，繳納城鄉醫保個人繳費部分，并免費安裝有線電視和自來水。

四、沈丘縣整合涉農資金存在的問題

（一）全縣整體財力不足，自身可整合資金偏少。沈丘是傳統平原農業大縣，自身底子薄，財政收入較少，可用財力主要依靠上級轉移支付。同時，道路、交通、農田水利等基礎設施歷史欠賬多，社會事業發展較為滯后，脫貧攻堅面廣量大，縣級財政“捉襟見肘”，可支配財力不足，自身可用于整合的涉農資金偏少。

（二）脫貧攻堅任務繁重，資金投入缺口較大。由于今年年底要實現脫貧摘帽，三年任務一年完成，時間緊、任務重，產業扶持、政策落實、基礎設施和公共服務設施建設、農村危房改造以及醫療兜底、社會救助等方面的資金需求量很大，預計今年投入資金超過11.8億元，而全縣2017年可整合涉農資金才5億元，全部整合后仍有不小的資金缺口。

（三）配套資金比例偏高，縣級財力壓力較大。上級下達切塊資金時，有的項目要求縣級配套或自籌資金，作為貧困縣財政壓力較大。比如，2016年通村公路和農村公路中小橋梁中央車購稅資金項目，總投資22840.1萬元，其中中央、省級資金8244.1萬元，需要市級、縣級自籌資金14596萬元，占總投資的64%；2017年第一批農村公路切塊中央車購稅資金項目，總投資2720萬元，其中中央、省級、市級資金1400萬元，需要縣級自籌資金1320萬元，占總投資的49%。

（四）資金使用不均衡，制約脫貧攻堅整體推進。目前，統籌整合資金優先用于貧困村的基礎建設和產業發展項目。經過這些年的扶貧開發，貧困村的基礎設施、公共服務設施和產業發展得到大幅度提升。但涉農資金整合后，非貧困村用于基礎設施、公共服務設施和產業發展資金不增反降，造成了新的不平衡，制約了全縣脫貧攻堅整體推進。

（五）項目程序較為繁瑣，影響項目建設進度。項目從立項到招標再到施工，程序較多、時間較長，加之受天氣等多方面因素影響，有的項目會錯過最佳施工季節，甚至有些項目當年立項當年不能完成，需要跨年度實施。

五、進一步完善統籌整合涉農資金的政策建議

（一）加強對統籌整合涉農資金工作的政策研究。通過統籌整合涉農資金，基層政府在涉農資金使用方面有了更大的自主權和針對性，有效避免了資金浪費，顯著提升了資金使用效益。建議加強對統籌整合涉農資金工作調查研究，結合貧困縣非貧困村情況，出臺優惠政策，長期堅持開展統籌整合涉農資金工作，優化財政涉農資金供給機制，從資金到項目形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶困投入新格局，保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰。

（二）取消或減少一些項目資金配套，做好切塊下達的資金扶貧。當前貧困縣由于財力有限，建議上級考慮縣級財力實際情況，加大對試點縣的資金投放力度，取消或減少一些項目的配套比例，減輕地方財政壓力。同時，縣級財政要根據省財政按因素法切塊下達的資金，結合扶貧項目重點和產業扶持導向目錄，做好與上級財政扶持資金的無縫對接，提高計劃整合資金規模占納入整合范圍資金規模的比例，集中財力支持脫貧項目。

（三）加快項目資金落實，支持脫貧攻堅期內項目建設。脫貧攻堅期內，各項扶貧措施落實和基礎設施建設任務十分繁重，一些項目需要長期規劃、統籌推進。建議上級出臺指導意見，提前規劃、提前下達項目資金，集中用于脫貧攻堅期內的扶貧項目建設。

（四）加大對非貧困村政策扶持力度。平原農區基礎設施建設歷史欠賬較多，攻堅期內貧困村比非貧困村資金投放量大，使一些非貧困村基礎設施沒有得到及時改善。建議加大對非貧困村的扶持力度，明確整合資金可用于非貧困村的基礎設施和公共服務設施建設。

（五）加大對村級集體經濟組織的扶持力度。目前，大部分行政村的村級集體經濟力量較為薄弱，致使村級組織的號召力和戰斗力不強，影響了脫貧工作開展。針對這個問題，沈丘縣以全省村級集體經濟發展試點縣為契機，成立了550個村級集體經濟組織，通過注入整合涉農資金，支持集體經濟組織開展經營，增強基層組織“造血”功能。但由于總體資金量偏小，面臨“僧多粥少”的困難，一些集體經濟組織起步較難，需要上級部門支持。建議上級部門加大對村級集體經濟組織的扶持力度，下撥專項資金支持村級集體經濟發展。

（作者系河南省沈丘縣縣長）

責任編輯：欣文endprint